实务中关于PPP项目合同的性质一直存在争议。通常来说，PPP项目合同的签署一方为行政机关，并且PPP合同内容大多涉及公共基础设施建设，具有行政合同的属性；但PPP合同的成立基于当事人的意思自治，同时也具备民商事法律关系的一般特征。司法实践中也曾对于PPP合同的性质也有不同的倾向，但在最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号，以下简称“《行政协议规定》”）后，根据《行政协议规定》第一条1的规定，司法实践中更倾向于认定PPP合同属于行政协议。

但需注意的是，依据《行政诉讼法》等现行法律规定，行政机关不具备作为原告提起行政诉讼的主体资格。若将PPP合同单一定性为行政协议，将直接导致行政机关在权益受损时无法通过诉讼途径维护自身权利的实践困境。司法实践中，在行政机关以诉讼方式主张社会资本方或项目公司违反PPP合同约定时，法院通常认可行政机关以民商事纠纷为由提起诉讼。

二、建设期内政府方提前终止PPP项目的法律依据

建设期内，政府方提前终止PPP项目，必须具有明确的法律依据或合同依据。根据现行法律规定及实践情况，主要分为三种情形：依据合同约定终止、依据《民法典》规定终止以及政府方依据行政许可法单方终止。

（一）依据合同约定终止

PPP项目合同通常会明确约定政府方提前终止的具体情形，包括但不限于项目公司未按约定完成融资、建设进度严重滞后等。该约定只要不违反法律、行政法规强制性规定，对合同各方均具有法律约束力，是实践中最常见的终止情形。

（二）根据民法典的规定终止

除合同约定外，《民法典》第563条关于合同法定解除的规定同样适用于PPP合同。PPP项目建设期，政府方主要的法定解除事由包括：

1.因不可抗力致使不能实现合同目的。疫情、地震等不可抗力因素可能导致项目建设停滞，若不可抗力事件持续且无法预见恢复可能，双方均有权解除合同。

2.预期违约。如：社会资本方明确表示或以行为表明不履行主要债务（如明确放弃项目建设、撤出主要管理人员等），政府方有权解除合同。

3.迟延履行主要债务。若社会资本方未按约定时间完成融资交割或完成项目建设，经催告后在合理期限内仍未履行，政府方可行使法定解除权。

需特别提示的是，根据《民法典》第564条的规定，法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，自解除权人知道或者应当知道解除事由之日起一年内不行使，或者经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。建议政府方在解除事由发生后及时行使解除权，避免权利消灭的风险。

（三）政府方依据行政许可法单方终止

PPP项目往往涉及公共利益和公共安全，政府方作为公共事务管理者，享有行政优益权。对于涉及特许经营的PPP项目，政府方可依据《中华人民共和国行政许可法》第8条第2款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但需注意的是，行政许可的撤回应当满足“为了公共利益的需要”的要求，需证明公共利益优先，并且应当采取书面决定、说明理由、听证（针对重大事项）等行政程序。此外，根据《行政协议规定》第16条2的规定，我们理解，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，政府方也可按照相应的行政程序作出单方解除的行政行为。

三、建设期内政府方提前终止PPP项目的主要事由

PPP模式下，社会资本方往往要承担项目的投资、建设、运营、移交等义务，政府方主要履行监督、考核、付费等职责。在建设期内，项目公司的重大违约是政府方发起提前终止的主要原因，具体核心事由包括：

（一）社会资本方未按约定完成出资

社会资本方按照PPP项目合同、股东协议及项目公司章程约定按期足额完成出资，是项目资本金落实和建设期顺利推进的重要基础。社会资本方的出资义务不仅关系项目公司是否具备持续投入建设资金的能力，也直接影响融资机构放款条件的成就以及项目整体履约安排的稳定性。

实践中，社会资本方未按约定完成出资，通常表现为逾期出资、出资不足、虚假出资、抽逃出资等情形。上述情形一旦导致项目资本金不能及时到位、项目公司偿债和履约能力明显下降，进而影响工程建设进度、融资交割或后续施工组织的，政府方有权依据PPP合同关于重大违约和提前终止的约定，要求社会资本方或者项目公司限期整改；在经催告后仍未补足出资、未消除不利影响，致使合同目的难以实现的情况下，政府方亦可主张解除合同，并追究相应违约责任。其中，对于社会资本方通过关联交易、违规资金划转、无正当理由占用项目公司资金等方式变相抽回出资的，实务中通常可能被认定为抽逃出资。该类行为除可能引发公司法项下的返还出资、赔偿损失等责任外，在PPP项目语境下，还会进一步削弱项目公司的持续履约能力，增加政府方就项目失控、停滞所承担的公共管理风险。因此，若抽逃出资行为已对项目建设造成实质性不利影响，亦可构成政府方主张违约责任、启动提前终止程序的重要依据。

（二）项目融资不到位

融资到位是PPP项目建设期顺利推进的前提，也是社会资本方的核心义务，政府方采用PPP模式的重要目的之一，即借助社会资本方的融资能力避免财政集中支付。如果社会资本方未能按照合同约定完成融资交割、项目无法如期建设、投入使用，政府方有权依据合同约定或法律规定提前终止合同。

实践中，融资不到位多表现为社会资本方未按约定与金融机构签署融资协议、或未按进度取得融资资金的拨付等。部分案例中，社会资本方会以政府方未及时提供项目土地为由，主张其融资失败系政府方过错导致，但该主张得到法院支持的难度较大，如（2022）皖04民终140号案件中，法院认为：案涉PPP合同已约定项目土地不得用于融资抵押，且融资系社会资本方及项目公司的核心义务，政府方不承担融资支持及风险，无论政府方是否按约交付项目场地，均不能成为社会资本方未履行融资义务的合理抗辩事由。

（三）未按约定完成项目建设

按约定的质量、进度完成项目建设，也是社会资本方的核心义务。若社会资本方未按合同约定的建设工期推进施工，或建设质量不符合国家强制性标准、项目约定要求，经政府方催告后仍未整改，或整改后仍无法达到要求，导致项目无法按时交付、无法实现公共服务功能的，政府方有权提前终止合同。

需要注意的是，部分案例中，项目公司会以政府方未协助其取得建设审批手续或施工许可文件（如施工许可证）为由，主张其未完成建设系政府原因所致，而非项目公司的违约行为，但法院通常认为，未取得施工许可证即擅自施工的行为违反的是《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定，该行为应由相关行政主管部门予以行政处罚，属于行政监管范畴，不能成为社会资本方未履行合同核心义务、规避自身违约责任的有效抗辩理由。

上述为社会资本方主要的违约情形，此外，通常PPP合同中还会约定如：未及时提供履约保函、项目公司在PPP合同中的陈述、保证或承诺存在实质方面的不属实、项目公司进入破产程序等重大违约事项，前述重大违约事项也会触发政府方单方终止权。

四、建设期内政府方提前终止PPP项目的后果

建设期提前终止涉及复杂的法律后果处理，核心在于终止后的资产处置、补偿机制及违约责任承担。具体而言：

（一）恢复原状或移交资产

建设期终止与运营期终止的最大区别在于，建设期终止的PPP项目涉及大量烂尾工程。根据《民法典》第566条3的规定，在政府方单方终止PPP项目的情况下，政府方有权要求项目公司清理现场、恢复原状或将已建成的项目资产移交给政府方，移交的资产应当符合质量验收标准，具备后续续建或使用条件。

（二）政府方的补偿

根据财政部此前发布的《PPP项目合同指南（试行）》（现已废止）所规定的原则，我们理解，通常在PPP项目建设期提前终止的情况下，政府方会回购项目资产并向项目公司支付相应补偿，这是平衡社会资本方合理投入、维护交易稳定与公共项目持续实施之间关系的重要考量。一般只有在项目公司违约导致项目终止的情形下，政府方才享有回购与否的选择权。PPP合同中一般会约定在政府方回购项目资产的情况下回购补偿如何计算，常见的回购补偿计算方法包括市场价值法、账面价值法等，核心遵循公平原则、避免政府不当得利。

（三）项目公司需承担的违约赔偿

在建设期因项目公司原因提前终止的情形下，社会资本方除面临项目投入无法全额回收的风险外，还需承担相应的违约赔偿责任。

PPP合同中通常约定了高额的违约金条款。违约金的计算方式多样，包括设定固定金额、按合同总价的一定比例计算等。依据《民法典》第585条的规定，若约定的违约金过分高于造成的损失，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。司法实践中，法院通常参考实际损失、合同履行情况、当事人过错程度等因素认定违约金的数额。

除违约金外，政府方还可主张因重新招标产生的价差、因项目延误导致的公共利益受损赔偿等。但对于“公共利益损失”的计算，司法认定较为审慎，通常需要有明确的量化依据。

五、政府方在建设期提前终止中的风险防范重点

对政府方而言，在提前终止处于建设期的PPP项目的情况下，建议重点关注以下几个方面：

（一）审查终止基础，避免以政策压力替代法律依据

在防范化解地方债务风险、推进存量项目规范整改的政策背景下，部分存量PPP项目确有可能进入提前终止或调整处置的讨论范围，但政策背景本身并不当然构成具体项目可以提前终止的充分依据。政府方应优先回到项目合同、履约事实及法定解除条件本身，审查终止的合同依据和法律依据。

（二）重视通知、催告、补救和协商程序

对政府方而言，提前终止PPP项目，通常应当做到：向项目公司发出书面违约通知；明确指出违约事实及整改要求；给予合理补救期等。程序越完整，越有利于政府方在后续争议中证明自己并非草率、任意终止。

（三）提前完成补偿测算和资产底稿整理

建设期项目一旦进入提前终止程序，往往随即涉及各方投入核定、已完工程量确认、资产状态盘点及补偿测算等一系列后续处置事项。因此，在作出终止决定前，政府方最好已同步推动完成已投入资本金梳理、已完工程量和未完工程状态认定、在场设备、材料、文件资料盘点等事宜，这些既是谈判基础，也是后续争议、审计和问责中最关键的支撑材料。

（四）将终止决定与后续实施路径一体考虑

如果该项目仍有公共需求，政府方在终止项目的同时还应当继续考虑是否续建、是否需要调整实施路径、原有资产和资料能否由新项目公司继续使用等。此外84号文明确了专项债券可用于存量PPP项目，保障PPP项目的合理融资需求。政府方在推动提前终止时，也可同步考虑能否借助政策工具解决补偿资金来源等问题，降低对财政资金的依赖。

（五）强化留痕和证据体系，防止争议、审计和问责风险叠加

建设期项目一旦终止，后续很容易同时进入多个风险场景：项目公司主张违法解除；融资方主张损失扩大；工程承包方主张价款结算；审计部门关注补偿依据；纪检监察部门关注程序合法性和决策审慎性等。因此，在政府方准备推动终止的情况下，应当在前期尽量把法律论证、内部决策、会议纪要、通知催告、工程和财务底稿、第三方意见等资料做实做细。

六、结语

总体而言，建设期PPP项目提前终止并非单纯的合同退出问题，而是同时涉及合同履行、行政管理、资产处置、财政承受和审计问责等多重维度的综合法律事项。对政府方而言，越是在项目推进受阻、政策环境收紧的背景下，越需要回到合同文本、履约事实和法定程序本身，审慎判断终止依据、规范推进终止程序，并同步做好资产、补偿与证据体系的整理工作，以尽可能降低后续争议、审计和责任追究风险。

[1]行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

[2]在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

[3]合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。