（一）不可抗力原因

在《工程建设项目勘察设计招标投标办法》《工程建设项目货物招标投标办法》《工程建设项目施工招标投标办法》等部门规章中，均提到了因不可抗力原因可终止招标。

不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，在实务中通常包括自然灾害，如台风、地震、洪水等，政府行为如征收、征用等，社会异常事件如罢工、骚乱、疫情管制等。如因上述原因导致新能源项目无法继续招标，则招标人有权终止招标。在实务中应当注意，如招标人上级单位未能审批通过、政府部门未能审批通过、政府部门未颁发相关许可证等事项通常不构成不可抗力原因，因为对于任何需要审批的事项，招标人对于该事项可能通过审批也可能不能通过审批的结果是可预见的，不符合不可抗力不能预见的基本要求。

（二）国家政策变化、规划改变、用地性质变更等非招标人原因发生变化

《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》第三十一条对招标人终止招标的规定进行了详细论述，其中提到，招标过程中出现了非招标人原因无法继续招标的特殊情况，招标人可以终止招标，并具体列举了国家产业政策调整、规划改变、用地性质变更等非招标人原因而发生变化。

我们认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》并非法律规定，其提及的“国家产业政策调整、规划改变、用地性质变更”在实务中是否可被认定为不可抗力存在争议；虽上述原因发生可能导致项目无法继续推进，客观上也导致招标人无法继续推进招标程序，但如由此给投标人造成损失，除非上述原因被认定为不可抗力，否则招标人并不因此免责。司法实践中，存在“国家产业政策调整”被认定为不可抗力原因的判例，其关键在于双方在合同中约定了“国家产业政策调整”为不可抗力因素，因此在新能源项目招标过程中，可尝试将“国家新能源电价政策调整”等在招标过程中列为不可抗力因素，以期尽量避免被认定为招标人单方终止招标。

二、终止招标的法律责任

除因不可抗力原因导致招标人终止招标外，招标人单方终止招标可能须承担相应的法律责任。根据终止招标的节点不同，招标人终止招标的法律责任也存在差异。

（一）中标通知书送达之前终止招标

1、民事责任

投标人通过投标文件发出要约，但招标人并未向投标人送达中标通知书，即招标人尚未作出承诺，双方的合同关系尚未成立。如此时招标人单方终止招标，侵害了投标人基于信赖关系产生的信赖利益，造成了投标人的经济损失，招标人将承担缔约过失责任，须赔偿由此给投标人造成的经济损失，包括但不限于标书购买费、投标文件编制费、投标保证金资金占用费、为现场投标发生的差旅费等各项实际损失。因双方合同关系尚未成立，此时投标人的损失赔偿仅限于实际损失，无法主张预期收益损失。为了尽可能减少招标人单方终止招标可能承担的民事责任，可尝试在招标文件中明确如非因招标人原因终止招标的，招标人不承担民事赔偿责任。

2、行政责任

经查《招标投标法》《招标投标法实施条例》，在法律、行政法规层面，并未规定招标人在送达中标通知书之前，单方终止招标的行政责任，但部分地方政府就本辖区范围内招标人单方终止招标规定了相应的行政责任。

《河南省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》第五十四条规定：“招标人在发布招标公告、发出投标邀请书或者发放招标文件后终止招标，给潜在投标人或者投标人造成损失的，应当赔偿损失；无正当理由的，由有关行政监督部门责令改正，可处以中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。”

《江西省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》第六十三条规定：“招标人在发布招标公告、发出投标邀请书、售出招标文件或者资格预审文件后终止招标，应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息，由有关行政监督部门视其情节轻重可以处一万元以上三万元以下的罚款；给潜在投标人或者投标人造成损失的，应当依法赔偿损失。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》第四十三条规定：“除因不可抗力外，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书或者招标文件后终止招标的，给予警告，根据情节可处3万元以下的罚款，并赔偿潜在投标人或者投标人的直接损失。”

因此，招标人在决策终止招标之前，应当关注所属省份是否存在对于终止招标的行政处罚措施及相关处罚案例并综合研判。

3、刑事责任

仅就终止招标行为，现行法律法规并未规定相应的刑事责任。如终止招标涉及串通投标行为的，则可能构成串通投标罪。

（二）中标通知书送达之后终止招标

1、民事责任

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第四条规定：“采取招标方式订立合同，当事人请求确认合同自中标通知书到达中标人时成立的，人民法院应予支持。合同成立后，当事人拒绝签订书面合同的，人民法院应当依据招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容。”

如中标通知书已经送达投标人，则此时招标人和投标人的合同已经成立，如无特别约定，合同自成立之日起生效。此时如招标人擅自终止招标，拒不签订书面合同，则将构成违约，并依据招标文件、投标文件和中标通知书内容承担继续履行、违约赔偿等法律责任。

2、行政责任

根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十三条规定：“依法必须进行招标的项目的招标人有下列情形之一的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（四）无正当理由不与中标人订立合同。”

由此可知，在送达中标通知书后，如招标人单方终止招标，不与中标人签署合同，则可能面临中标项目金额10‰以下罚款的行政处罚风险。

安城综罚决字﹝2022﹞第22003号行政处罚决定书，曹操高陵管理委员会在安丰乡西高穴村建设的“安阳高陵本体保护与展示工程”项目工程中实施了未与中标单位签订合同、以其他方式规避招标、将工程肢解发包和发包给不具有相应资质等级的承包单位，三项违法行为共计罚款84.9643万元。

（鞍立）住罚决字﹝2023﹞第022号行政处罚决定书，鞍山南沙河建设开发有限公司无正当理由不与中标人订立合同的行为，罚款5000元。

3、刑事责任

同上“二、终止招标的法律责任”“（一）中标通知书送达之前终止招标”“3、刑事责任”的论述。

在上述法律责任以外，对于国央企而言，如在公示中标结果或在送达中标通知书后终止招标，还可能遭致中标人的投诉、信访，由此引发法律风险以外的其他合规风险，因此就终止招标事宜，应当慎重考虑。

三、结语

新能源项目招标过程中如须终止招标的，作为招标人而言，一方面应考虑是否存在不可抗力原因，另一方面考虑是否具有非招标人原因导致终止中标的理由，以尽可能减少行政处罚和承担民事责任的风险。从国央企合规角度，应尽可能减少终止招标情形的发生，如确需终止招标，应充分研判风险，并做好终止招标后的告知、退还保证金等义务。