导读

2021年9月17日，法发〔2021〕27号文《最高人民法院关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（以下简称“27号文”）颁布。据27号文规定，自2021年10月1日起，当事人住所地均在或者均不在受理法院所处省级行政辖区的，中级人民法院管辖诉讼标的额5亿元以上的第一审民事案件；当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区的，中级人民法院管辖诉讼标的额1亿元以上的第一审民事案件；战区军事法院、总直属军事法院管辖诉讼标的额1亿元以上的第一审民事案件；知识产权案件、海事海商案件和涉外涉港澳台民商事案件不适用该通知等内容。继2019年5月1日最高院调整高院管辖的一审民商事诉讼标的额为50亿元以上之后，27号文将中院管辖的一审民商事诉讼标的额分别调整为5亿元以上和1亿元以上。在适应新时代经济社会发展和民事诉讼需要、准确适用关于中级人民法院管辖第一审民事案件的规定、合理定位四级法院民事审判职能的同时，如何认定当事人在27号文出台前已达成的协议管辖条款之效力？该27号文是否对约定在先的协议管辖条款具有溯及力？法院在审查管辖权时，应当以合同成立时的法律还是以当事人起诉时的法律判断协议管辖条款是否违反法律、行政法规强制性规定？当事人应否承担因程序法更迭而可能丧失的诉讼程序利益损失甚至实体利益损失？如当事人未在27号文施行后就此达成补充协议，已有协议管辖条款是否当然无效？笔者就此行文，以资参考。

关键词：法发〔2021〕27号文；级别管辖；协议管辖；效力认定；程序从新；溯及力

一、协议管辖、级别管辖的概念

（一）协议管辖

《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第三十四条规定：“合同或其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”协议管辖是意思自治原则在民事诉讼法领域的体现，对于合同或者其他财产权益纠纷，当事人达成的协议管辖条款只要不违反法律的强制性规定，且系双方当事人真实意思表示，原则上应认定有效[1]，应当优先适用协议管辖条款确定管辖法院；当协议内容不明确致使不能确定管辖法院的，适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称“《民诉解释》”）第三十条的相关规定确定管辖[2]；对于仲裁协议、协议管辖无效或不存在仲裁协议、不存在协议管辖的，适用《民事诉讼法》的规定确定管辖法院。

（二）级别管辖

级别管辖，是指从纵向划分上、下级法院之间受理第一审民事案件的权限和分工，解决第一审民事案件审级的问题；而地域管辖则从横向划分同级法院之间受理第一审民事案件的权限和分工，解决第一审民事案件审理地域的问题。

《民事诉讼法》第十七条规定：“基层人民法院管辖第一审民事案件，但本法另有规定的除外。”第十八条规定：“中级人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）重大涉外案件；（二）在本辖区有重大影响的案件；（三）最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。”第十九条规定：“高级人民法院管辖在本辖区内有重大影响的第一审民事案件。”第二十条规定：“最高人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）在全国有重大影响的案件；（二）认为应当由本院审理的案件。”除27号文外，现行法律关于级别管辖的规定还散见于《民诉解释》第一条、第二条；最高人民法院《关于印发基层人民法院管辖第一审知识产权民事案件标准的通知》《关于调整地方各级人民法院管辖第一审知识产权民事案件标准的通知》《关于当事人对仲裁协议的效力提出异议由哪一级人民法院管辖问题的批复》《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干问题规定》《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》《关于执行级别管辖几个问题的批复》《关于调整部分高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》等。

二、协议管辖条款效力的认定

当事人之间就争议解决事项达成协议管辖条款的行为属于民事法律行为，协议管辖条款效力的认定应首先适用《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一百三十三条规定：“民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。”以及《民法典》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”既往立法和司法角度均本着尊重当事人意思自治、鼓励交易自由的精神，将民事法律行为无效的认定趋于严格。也就是说，在《民法典》背景下，当事人之间订立协议管辖条款时，若当事人双方均具备完全行为能力，意思表示真实且已达成一致，不违反法律、行政法规强制性规定的，该协议管辖条款应当认定有效。值得注意的是，除《民法典》在实体层面规定了协议条款的有效条件外，《民事诉讼法》虽为程序法，但也涉及到部分实体内容，如该法第三十四条规定了当事人之间协议选择管辖法院不得违反《民事诉讼法》对级别管辖和专属管辖的规定。故，在判断协议管辖条款的效力时，除适用《民法典》关于法律行为的实体规定外，还需要考虑其是否符合《民事诉讼法》的有关规定。

三、级别管辖规定溯及力的思考

法学基本理论通说认为，法律一般没有溯及力，除非另有规定。也就是说，当事人之间在新法施行前的法律行为，其行为是否违法，应当依据旧法判断。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条规定：“民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”可以看出，《民法典》原则上没有溯及力，除法律、司法解释另有规定时具有溯及力。那么对于订立协议管辖条款的民事法律行为，应当以民事法律行为成立时是否违反成立时的法律、行政法规强制性规定来判断其效力，对于当事人不能预见到的嗣后法律变动，不应当由当事人承担协议因违反之后的法律从而无效的不利后果。

考虑到司法解释的独特地位和作用，正确理解与适用司法解释攸关当事人合法权益保护，是不容回避的问题。那么，27号文是否有溯及力，是否影响协议管辖条款实体层面的认定，法院是否可以径行援引颁行在后的级别管辖规定以否定订立在先的协议管辖约定？《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》第九条规定：“经最高人民法院批准的第一审民事案件级别管辖标准的规定，应当作为审理民事级别管辖异议案件的依据。”虽然该司法解释明确了最高院发布的级别管辖标准通知文件是法院审理有无管辖权的依据，但是该司法解释并未明确级别管辖标准溯及力的问题。27号文第六条规定：“最高人民法院以前发布的关于中级人民法院第一审民事案件级别管辖标准的规定，与本通知不一致的，不再适用。本通知自 2021 年 10 月 1 日起实施。”从文义来看，27号文显然不具有溯及力。但是，随着近年来最高院屡次调整高院、中院管辖第一审民事案件受理标准，如法发〔2015〕7号、法发〔2018〕13号、法发〔2019〕14号，法院在判断管辖协议条款时，存在以实际争议时的级别管辖规定来判断协议管辖条款的效力，从而得出协议管辖条款因违反级别管辖而无效或部分无效的认定。[3]

司法实务中之所以普遍出现这样的判断，是受法学理论对程序性规定溯及力问题众说纷纭、司法实务界未对程序从新原则形成正确理解等因素影响。譬如，有学者认为，“程序从新是大陆法系和普通法系公认的法则，不论是在刑事法律领域还是在民事、行政法领域。就我国而言，程序从新也是台湾地区和大陆法律界的共同见解。我国大陆的法律虽无明确的程序从新的规定，但最高人民法院在有关司法解释中贯彻了这一原则。程序法溯及既往作为原则是国内外法律界的共识。”[4]另有学者认为，“就程序问题而言，处理法律问题之时当然适用现行有效的程序规范，不可能适用旧的程序规范，因而仅仅是现行法律的适用问题，不存在是否溯及既往的问题。有人将程序从新理解为程序法可以溯及既往，实际上这是一种误解。因为，在程序从新的情况下，也仅仅是将新的程序运用于正在发生的行为，而不是溯及以往的程序行为。也正是由于这种貌似溯及既往的特性，有人将其称为‘不真正的溯及效力’”。[5]

笔者以为，以“诉讼法只涉及程序问题而不关系到实体问题”为由主张程序法具有溯及既往效力的观点[6]是值得商榷的。程序法适用于其生效后的程序行为而不适用于其生效前的程序行为恰好说明程序法遵循法不溯及既往原则，因此程序从新原则并不代表程序法具有溯及力。实体从旧、程序从新是法不溯及既往原则适用于实体法和程序法的具体体现。

四、司法实务观点

在最高院动态、适时调整级别管辖的情况下，当事人协议约定管辖时难以知悉争议实际发生时法院的级别管辖标准，如遇新法颁行过渡期，时常存在在先签订的协议管辖条款与新颁布的级别管辖规定相冲突的情况。司法实务中，部分法院[7]以当事人之间约定的管辖条款违反最高院司法解释中级别管辖规定为由，认定当事人之间约定管辖的条款因违反法律强制性规定而全部无效。如山东省淄博市中级人民法院在（2021）鲁03民终1624号裁定书中认为：“民事诉讼法对于合同纠纷案件中当事人约定管辖的规定，属于法律的强制性规定。如果当事人之间的约定违反了民事诉讼法关于级别管辖和专属管辖的规定，应当认定该约定无效。案涉购销合同的标的额已超过基层人民法院级别管辖限额。当事人之间的管辖约定违反了民事诉讼法关于级别管辖的强制性规定，应当认定无效。”；另有部分法院[8]考虑到当事人难以预见级别管辖调整，没有全盘否认当事人之间的协议管辖条款效力，认可协议管辖条款中有关地域管辖的约定（但普遍不认可当事人事先达成的符合订立时级别管辖规定但不符合争议发生时级别管辖规定的审级约定）。如最高人民法院在（2017） 最高法民辖终10号裁定书中认为：“涉案《股权转让协议》明确约定，因履行本协议所发生的或与本协议有关的一切争议，协议任何一方均有权向深圳市人民法院提起诉讼。该协议条款约定内容明确，不违反法律规定，为合法有效的管辖权约定条款，应当作为认定本案管辖权的依据。对于管辖协议违反级别管辖的情况，只要当事人约定的地域管辖明确，在约定法院所属或所辖行政区域内具有相应级别管辖权的人民法院，可以依据协议约定行使管辖权。”；如河北省邯郸市中级人民法院在（2021）冀 04 民辖终 79 号裁定书中认为：“案件的级别管辖是基于上下级法院之间就审理一审民事案件范围的分工,其主要立法目的是在贯彻审级制度的基础上实现各级法院职能的合理定位及工作量的平衡,且人民法院级别管辖的划分标准随着社会的发展,经济发达程度,各地法院受案状况等因素进行适时调整,许多情况下当事人难以准确预期。当事人协议管辖的约定往往包含了地域管辖和级别管辖两个层面的含义，违反级别管辖规定的，为相对无效，人民法院不能仅以协议管辖违反级别管辖为由否认其法律效力，还应结合具体情况分别予以认定。本案所涉《订购合同》第2.16.1条款明确约定：‘本合同中所发生的一切争端，双方同意提交昆明市官渡区人民法院进行诉讼。’双方合意选择昆明市官渡区人民法院作为解决争议的管辖法院，具有选择该法院所在地解决争议的意思表示，双方在地域上选择管辖的真实意愿体现明确，法律应维护其对双方当事人的约束力。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条规定，裁定如下：‘一、撤销河北省邯郸市永年区人民法院（2020）冀0408民初3364号之三民事裁定；二、本案移送云南省昆明市中级人民法院处理。’”

通过上述司法实务可以看出，违反级别管辖规定的协议管辖条款无论被认定为全部无效亦或被认定为部分有效，法院普遍采用当事人将争议诉至法院时的法律、司法解释的规定来审查协议管辖条款的效力。法院以当事人起诉时的程序法判断协议管辖条款的效力本无可厚非，但一概适用新规确认管辖权，否认事先约定行为效力，恐超出了善意当事人签订协议时对程序法发生巨大变动的预见能力，也与民法的契约自由精神、意思自治原则相冲突。笔者倾向性认为，对于当事人订立在先的协议管辖条款之效力认定，在新规颁行的一定过渡期内，以其行为成立时的法律规定来判断是否符合《民法典》第一百四十三条第(三）项的条件更符合善意当事人的预期，也使法律适用更具稳定性。

当事人协议管辖条款与27号文相冲突的，需要具体问题具体分析：若当事人约定协议管辖在先，其难以知晓实际发生争议时的级别管辖标准，不能仅依据协议管辖条款违反嗣后的级别管辖而全盘否定当事人的意思自治，应尊重当事人在达成约定时的意思，只要当事人订立约定时不违反当时的法律、行政法规的强制性规定时，其行为符合《民法典》第一百四十三条规定条件的，应当认为有效。退一步讲，即使法院因涉及立案、管辖的新规定调整导致依已有协议不予受理的，也应当保留条款中有关约定地域管辖的效力，在协议约定的地域管辖基础上结合符合争议发生时的法律、司法解释规定标准的级别管辖确定审理法院。

五、结语

根据2021年9月27日最高院发布的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》有关精神，基层法院重在准确查明事实，实质化解纠纷；中院重在二审有效终审，精准定纷止争；高院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高院监督全国审判工作、确保法律正确统一适用。四级法院审级职能定位的改革有利于实现审级监督体系建设，实现依法纠错与维护生效裁判权威相统一，在一定程度上能减少部分当事人以虚增诉求金额提高审级或拆分诉求金额降低审级以规避级别管辖等行为；但另一方面，也因审判职能下移，大大增加了基层法院承办案件数量，审限、保全、执行等相关问题可能更加突出。

随着27号文的颁布，可能会出现一些协议管辖条款订立时原本内容并未违反级别管辖规定，但在起诉时被按照新施行的级别管辖规定审查从而被法院认定为无效的情况。通过检索裁判文书后，我们发现以最高院为代表的裁判趋势[9]从当事人无法预见、不能避免级别管辖调整的角度来考量，并不全盘否定违反级别管辖的协议管辖条款的效力，即承认有关地域管辖的约定有效。笔者倾向性认为，虽然当事人订立协议管辖条款在先，级别管辖规定调整在后，在不违反订立协议时的法律、行政法规强制性规定的情况下，协议管辖条款的全部内容均被认定为有效具备理论上的正当性。但是，实务中仍存在将此种协议条款认定无效或部分无效的可能。在此形势下，无论是当事人还是律师，都应对此充分予以关注。如当事人之间能够对协议管辖条款重新达成一致，则可以变更适用新的协议管辖约定；反之，如当事人之间无法就协议管辖条款再次达成合意的，发生纠纷时按原有协议向约定法院提起诉讼的，可能存在无法在约定法院立案、立案后不予受理、案件被法院移送或要求撤诉等程序风险，对于原告来讲无疑将延误实现实体权利的时间，甚至影响实体权利实现。鉴于此，仲裁凭借其程序上的灵活便利和充分自治等优势将脱颖而出。以仲裁、调解等多元方式定纷止争，值得推荐。当且仅当仲裁条款不存在、无效[10]或当事人均放弃仲裁条款[11]时，法院方对案件享有管辖权。律师在为当事人提供法律咨询时，应重点关注当事人之间对争议解决方式是否达成一致并且有必要加强对仲裁条款、协议管辖条款的审查，以更好化解当事人意思自治与法律、行政法规强制性规定之间的冲突。

本文引用

1.见（2020）闽民辖终114号裁定书

2.对于管辖协议仅约定“由某地有管辖权的法院管辖”，司法实务中一般认为协议管辖中约定的地域管辖有效，并按照《民事诉讼法》及司法解释相关级别管辖确定最终的管辖法院，但也存在部分法院否认管辖协议效力（地域管辖无效），详见最高人民法院在（2020）最高法民辖终6号裁定书

3.见（2021）鲁03民终1624号裁定书、（2021）冀 04 民辖终 79 号裁定书、（2019）鲁09民辖终148号裁定书、（2015）高民（商）终字第03453号裁定书、（2013）闽民终字第1013号裁定书

4.胡建淼、杨登峰：“有利法律溯及原则及其适用中的若干问题”，北京大学学报（哲学社会科学版）2006年第6期

5.孔祥俊：《法律方法论（第一卷）·法律规范的选择与适用》，人民法院出版社2006年版，第468页

6.余文唐，“程序从新：法理质辨与规则运用”，https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/201807/t20180710_384355.shtml，最后访问日期2021年9月30日12:36

7.见（2021）鲁03民终1624号裁定书

8.（2021）冀 04 民辖终 79 号裁定书、（2019）鲁09民辖终148号裁定书、（2015）高（商）终字第03453号裁定书、（2013）闽民终字第1013号裁定书

9.见（2017） 最高法民辖终10号裁定书

10.见（2018）沪01民辖终1181号裁定书

11.见（2019）最高法民辖终396号裁定书