2020年6月18日，《中华人民共和国退役军人保障法（草案）》（以下简称《草案》）首次提请十三届全国人大常委会第十九次会议审议。2020年6月22日，中国人大网公布《草案》，向全社会公开征求意见。这是习近平总书记关于新时代强军战略思想在军队改革立法领域的重大推进，这是我国第一部专门针对退役军人保障的法律，深刻体现了党中央对军人、军属、退役军人的重视和关爱，这是值得广大现役军人和退役军人欢欣鼓舞的重大事件。

在欢呼的同时，笔者从法律人视角对草案提出几点意见建议和说明，抛砖引玉，希望更多的专家学者关注军人和退役军人权益保障及其立法，并期待退役军人保障法成为依法治军进程中的重要里程碑。

因字数较长，本文将分为上下两篇进行推送，敬请持续关注中银律师事务所微信公众号。

一、关于法律名称和立法目的

《草案》第一条的立法目的是“为了加强退役军人工作，维护退役军人合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”。

关于立法目的，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出：“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”组建退役军人事务部的宗旨也是“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。《草案》的立法目的应与十九大报告精神、退役军人事务部的组建宗旨与职能保持一致。这也是坚持“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的内在要求。

既然《草案》的首要立法目的是为了维护退役军人合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业，就应当在立法目的中开宗明义地放在首位表示。“加强退役军人工作”是服务于“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”这一根本目的和首要目的的，是实现首要目的的保障措施。并且，退役军人保障法属于权益保障类的特别立法，对退役军人进行保障管理不是主要的立法目的，保障管理与首要目的也不是并列关系，不宜放在立法目的首位，应放首要目的之后。

现行三部权益保障法[1]《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》）《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）均在立法目的中将保护调整对象的合法权益放于首部突出表示。

《草案》第二十二条、第二十五条中涉及烈士子女、退役军人随迁配偶、子女的安置与优待，且现行保护退役军人的相关法律法规也规定了对退役军人军属的特别优待，因此，应考虑将军属纳入保障对象，将“维护退役军人军属权益”作为立法目的。

为此，我们建议第一条修改为：“为了维护退役军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业，加强退役军人服务和保障工作，根据宪法，制定本法。”

相应地，为与立法目的保持一致，建议法律名称修改为“中华人民共和国退役军人权益保障法”。

法律规范依据：

《老年人权益保障法》

第一条 为了保障老年人合法权益，发展老龄事业，弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德，根据宪法，制定本法。

《残疾人保障法》

第一条 为了维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，根据宪法，制定本法。

《妇女权益保障法》

第一条 为了保障妇女的合法权益，促进男女平等，充分发挥妇女在社会主义现代化建设中的作用，根据宪法和我国的实际情况，制定本法。

二、关于调整范围

根据《中华人民共和国兵役法》（以下简称《兵役法》）《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）《中华人民共和国现役军官法》（以下简称《现役军官法》）《中华人民共和国预备役军官法》（以下简称《预备役军官法》）《中国人民解放军现役士兵服役条例》（以下简称《现役士兵服役条例》《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》），现役军人包括军官、士兵、文职干部，以及执行过军事任务的预备役人员和其他人员。根据《兵役法》第五条规定，在中国人民解放军服现役的称现役军人。《刑法》第450条对军人的定义包括“执行军事任务的预备役人员和其他人员”，因此，执行军事任务后退役的预备役人员应当参照适用本法。

《草案》中使用了“军士”概念，与军官、义务兵并列使用，如果《草案》中的“军士”是指“士官”，建议《草案》统一使用“士官”代替“军士”。根据《兵役法》，现役士兵包括义务兵役制士兵和志愿兵役制士兵，义务兵役制士兵称义务兵，志愿兵役制士兵称士官，因此，士兵包括士官与义务兵，而不是包括军士与义务兵。据此理解，建议《草案》与现行法律法规中关于士兵包括义务兵和士官的概念保持一致。“军士长”和“警士长”分别指军衔和警衔，衔级与军官、士官和义务兵的身份不属于同一概念，且现行法律法规中没有关于军士的定义。使用“士官”概念既有利于保持法的统一性，也有利于法的理解与实施。

为此，建议第二条第二款修改为：“本法所称退役军人，是指依法退出现役的中国人民解放军的军官、文职干部、士兵及具有军籍的学员和依法退出现役的中国人民武装警察部队的警官、文职干部、士兵及具有军籍的学员。

执行军事任务的预备役人员退出预备役或离职后，视为退役军人。”

法律规范依据：

《刑法》

第四百五十条 本章适用于中国人民解放军的现役军官、文职干部、士兵及具有军籍的学员和中国人民武装警察部队的现役警官、文职干部、士兵及具有军籍的学员以及执行军事任务的预备役人员和其他人员。

《兵役法》

第五条兵役分为现役和预备役。在中国人民解放军服现役的称现役军人；经过登记，预编到现役部队、编入预备役部队、编入民兵组织服预备役的或者以其他形式服预备役的，称预备役人员。

第十八条现役士兵包括义务兵役制士兵和志愿兵役制士兵，义务兵役制士兵称义务兵，志愿兵役制士兵称士官。

《退役士兵安置条例》

第二条本条例所称退役士兵，是指依照《中国人民解放军现役士兵服役条例》的规定退出现役的义务兵和士官。

《现役士兵服役条例（2010修订）》

第二条 现役士兵是依照法律规定，经兵役机关批准服现役，并依照本条例规定被授予相应军衔的义务兵和士官。

《中华人民共和国人民武装警察法》

第八条人民武装警察享有法律、法规规定的现役军人的权益。

《中国人民武装警察部队实行警官警衔制度的具体办法（2011修订）》

十三、中国人民武装警察部队士兵，依照《中国人民解放军现役士兵服役条例》，实行士兵警衔制度，在称谓上应与人民解放军有所区别，授予士兵警衔的改称为“警士长”、“专业警士”、“警士”，士兵在警衔前冠以“武警”。其他士兵的警衔等级区分与中国人民解放军士兵军衔等级区分相同。

《中国人民解放军文职干部条例》

第二条，中国人民解放军文职干部，是被任命为初级以上专业技术职务或者办事员级以上职务，不授予军衔的现役军人，是国家干部队伍的组成部分。文职干部按照工作性质分为专业技术文职干部和非专业技术文职干部。

四、关于普惠与特别优待叠加的保障原则

对退役军人提供普惠待遇与抚恤是基本原则，是一般原则，与退役军人服现役期间的贡献无关联关系。对有特别贡献和执行军事任务的退役军人应当予以优待，提高待遇与抚恤标准，这是特别规定。一般与特别相结合，才能形成完整的、分层的保障体系。

《草案》第四条第三款规定“确定退役军人退役时待遇与其服现役期间所做贡献挂钩。”这与现行相关规定中的普惠与特别优待叠加的基本原则不符。

《草案》第四十四条也规定“各级人民政府应当坚持普惠与优待叠加的原则，在保障退役军人享受普惠性政策和公共服务基础上，结合服现役期间所做贡献和各地实际情况给予优待。”在权益、待遇保障和优待抚恤问题上应当秉持同等原则，即“坚持普惠与优待叠加的原则”，以保证立法的一致性。

退役军人退役时享有基本权益和待遇，其法理基础在于其服现役时的军官、士官和义务兵的军人身份，与其相应职级、军衔具有直接相关性，即只要服现役时具备相应身份和职级，退役时即享有对应的权益和待遇。如果其在服现役期间作出特别贡献，或获得相应荣誉的，应在基础待遇基础上增加待遇和优抚。

服现役期间所做贡献无法量化，贡献与所获得的立功、荣誉称号并不是对等的对应关系。例如，同样是三等功，参战参试、抗洪救灾等所获三等功，与参加集体表演、接待活动等所获三等功，属于同等贡献还是前者更大，没有相应的标准就无法衡量。另外，“挂钩”不是一个规范的法律术语，《草案》第四条第三款现有表述，容易被理解为未立功受奖的退役军人将得不到基本保障和待遇，这不符合维护广大退役军人合法权益的立法目的，也不是立法本意。将退役军人退役时的待遇与其服现役期间的贡献挂钩，将可能损害退役军人的基本权益和待遇。

退役军人的待遇虽然在《兵役法》《现役军官法》及相关法律法规中有规定，但是，《草案》作为权益保障法，应对“保护退役军人的合法权益和待遇”予以特别强调。

《草案》规定对参战退役军人予以特别优待，范围过小，建议扩大至“执行军事任务的退役军人”。“执行军事任务”的外延包括参战，还包括参试、国际维和、海上护航、参加救灾抢险、参加突发公共卫生事件救助等。如果立法本意是对执行军事任务的退役军人予以特别优待，应以“执行军事任务的退役军人”替代“参战退役军人”。

为此，建议第四条第二款修改为“国家尊重、优待退役军人，保护退役军人的合法权益和相应待遇。在全社会营造关心关爱退役军人的氛围。”

建议第四条第三款修改为：“确定退役军人退役时待遇应当坚持普惠与优待叠加的原则，在保障退役军人享受普惠待遇和权益基础上，对服现役期间立功、被授予荣誉称号或做出其他贡献的退役军人和执行军事任务的退役军人，根据国家相关规定，提高相应待遇。”

第四款修改为“国家建立执行军事任务的退役军人特别优待机制。”

建议《草案》第四十四条修改为“各级人民政府应当坚持普惠与优待叠加的原则，在保障退役军人享受普惠性政策和公共服务基础上，结合各地实际情况给予优待。对服现役期间做出贡献的退役军人和执行军事任务的退役军人，应当提高优待标准。”

法律规范依据：

《兵役法》《军队转业干部安置暂行办法》《退役士兵安置条例》未规定军人退役时待遇与服现役时所做贡献挂钩的原则。

《军人抚恤优待条例（2019修订）》

第二条中国人民解放军现役军人（以下简称现役军人）、服现役或者退出现役的残疾军人以及复员军人、退伍军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、现役军人家属，是本条例规定的抚恤优待对象，依照本条例的规定享受抚恤优待。

第二十九条退出现役的一级至四级残疾军人，由国家供养终身；其中，对需要长年医疗或者独身一人不便分散安置的，经省级人民政府退役军人事务部门批准，可以集中供养。

《关于加强军人军属、退役军人和其他优抚对象优待工作的意见》

一、把握总体要求

（二）基本原则。

坚持现役与退役衔接。在加强军人军属优待的基础上，进一步建立完善退役军人和其他优抚对象优待政策制度，更好地体现国家和社会对国防贡献的褒扬。

坚持优待与贡献匹配。综合考虑优抚对象为国防和军队建设所作贡献，给予相应优待，树立贡献越大优待越多的鲜明导向，促进优待工作更加科学规范。

坚持关爱与管理结合。根据优抚对象的现实表现，给予必要的奖惩，引导优抚对象珍惜荣誉，自觉做爱国奉献、遵纪守法、诚信明理的公民。

坚持当前与长远统筹。立足当前国家经济社会发展实际，建立基本优待目录清单，逐步拓展优待领域，丰富优待内容；注重长远可持续发展，统筹规划优待政策制度，不断完善优待工作体系。

五、关于中共中央在退役军人保障立法中的重要地位和立法主体问题

军队改革、依法治军是个持续的任务，退役军人安置是军队改革的重要内容之一，中共中央通常以单独制定党内法规或与国务院、中央军委联合制定法规的形式颁布有关军人退役安置、权益保障方面的法规、政策和规定，例如，现行《军队转业干部安置暂行办法》《关于做好深化国防和军队改革期间军队转业干部安置工作的通知》等法规、规范性文件均由中共中央、国务院、中央军事委员会共同制定颁布。因此，将军人退役安置、权益保障的具体办法的立法主体扩大至中共中央符合历史传统与现实需要。

建议《草案》第二十七条修改为“军人退役安置的具体办法由中共中央、国务院、中央军事委员会等制定。”

法律规范依据：

《中华人民共和国国防法》

第十九条中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。

六、《草案》总则中应当增加的其他原则

1、明确“保障退役军人的合法权益是全社会的共同责任。”

退役军人的权益保障，不仅是退役军人主管部门的事，还涉及到其他国家机关、团体、企业事业单位、社会组织等，并且需要有具备可执行性的相关配套措施予以保障，这是全社会共同的责任。例如，2020年1月的退役军人部发[2020]1号《关于加强军人军属、退役军人和其他优抚对象优待工作的意见》由退役军人事务部、中共中央宣传部 、国家发展和改革委员会、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部等20部门联合发布。

其他权益保障法中也强调保障调整对象的合法权益是全社会共同的责任。

建议在总则中增加“保障退役军人的合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层群众性自治组织和其他组织，应当依照本法和有关法律的规定，保障退役军人的权益。国家采取有效措施，为退役军人依法行使权利提供必要的条件。”

法律规范依据：

《军队转业干部安置暂行办法》

第八条接收、安置军队转业干部是一项重要的政治任务，是全社会的共同责任。党和国家机关、团体、企业事业单位，应当按照国家有关规定，按时完成军队转业干部安置任务。

《妇女权益保障法》

第四条保障妇女的合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层群众性自治组织，应当依照本法和有关法律的规定，保障妇女的权益。

《老年人权益保障法》

第七条保障老年人合法权益是全社会的共同责任。

国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障工作。

基层群众性自治组织和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。

2、强化退役军人人民团体、自治组织在权益保障中的作用

退役军人是个特殊群体，制定法律、法规、规章和公共政策时，涉及增加、特别是减损退役军人权益、待遇、保障的重大问题时，应当召开听证会，听取退役军人代表或退役军人组织的意见。这种程序保障本身就是必要的权益保障措施，其他权益保障法均有同类程序保障。

保护退役军人权益，既需要退役军人事务主管部门和相关国家机关依相关职权保障，也需要退役军人的民间自治组织的共同努力。《草案》作为一部权益保障法，应当规定在中国共产党领导下的退役军人人民团体、退役军人的基层群众性组织或依法设立的退役军人自治组织应当依法维护退役军人权益，充分发挥该等自治组织的权益保障、扶危济困、化解矛盾、接受捐助、爱国国防教育、法律援助等功能。该类组织显著区别于“退役军人服务中心（站）”等事业单位。这方面，全国妇女联合会、全国工商联、全国文学艺术界联合会、全国残疾人联合会等人民团体和中国老龄协会等组织已经形成很好的实践经验，应当鼓励建立类似“中国爱国拥军促进会”、“中国退役士兵就业创业服务促进会”等退役军人组织。

为此，建议在总则中增加“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及退役军人权益和退役军人权益保障的重大问题，应当召开听证会，听取退役军人代表或退役军人组织的意见。

退役军人和退役军人组织有权向各级退役军人工作主管部门提出退役军人权益保障等方面的意见和建议。

全国退役军人人民团体、基层群众性自治组织和依法设立的退役军人组织应当在其章程中明确规定服务退役军人的宗旨和职能，应当反映退役军人的要求，维护退役军人的合法权益，为退役军人服务。”

法律规范依据：

《妇女权益保障法》

第七条中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作。

工会、共产主义青年团，应当在各自的工作范围内，做好维护妇女权益的工作。

第十条妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见。

妇女和妇女组织有权向各级国家机关提出妇女权益保障方面的意见和建议。

《残疾人保障法》

第六条国家采取措施，保障残疾人依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及残疾人权益和残疾人事业的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见。

残疾人和残疾人组织有权向各级国家机关提出残疾人权益保障、残疾人事业发展等方面的意见和建议。

第八条中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。

中国残疾人联合会及其地方组织依照法律、法规、章程或者接受政府委托，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。

《老年人权益保障法》

第七条保障老年人合法权益是全社会的共同责任。

国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障工作。

基层群众性自治组织和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。

七、关于退役军人的军人身份认同和归属感问题

退役军人与军人是不可分割的一个整体，是一体两面，做个形象的比喻，现役军人的明天是退役军人，退役军人的昨天是现役军人。《草案》可以规定退役军人有权继续过“八一”建军节，反复体验军人的职业荣誉感、归属感，以此宣示退役军人的“军人”职业和身份属性，即退役军人姓“军”。这样更有利于让全社会尊重退役军人、优待退役军人，符合“让军人成为全社会尊崇的职业”这一立法目的。

为此，建议增加“退役军人在每年的中国人民解放军建军纪念日(8月1日)放假半天。”

法律规范依据：

《全国年节及纪念日放假办法》

（四）中国人民解放军建军纪念日(8月1日)，现役军人放假半天。

八、关于安置方式

现行《退役士兵安置条例》规定了自主就业、安排工作、退休、供养的安置方式，《军队转业干部安置暂行办法》规定了计划分配、自主择业、退休、转业、复员等安置方式，两部法规均未规定“逐月领取退役金”的安置方式。《草案》第三章“退役安置”一章中规定了“逐月领取退役金”，由于《草案》公布时未同步公布“起草说明”，公众无法得知这种安置方式的真正涵义，建议《草案》予以明确解释或定义。按通常理解，“逐月领取退役金”是选择自主择业、退休、供养等相应安置方式后的待遇之一。

《草案》第十九条对退役士兵的安置方式与现行《退役士兵安置条例》中的安置方式基本保持一致。相应地，对退役军官的安置方式也应与现行法律法规一致，“自主择业”是《军队转业干部安置暂行办法》规定的重要安置方式之一，应予保留。

为此，建议《草案》第十八条第一款修改为“对退役的军官，国家采取退休、转业、复员、自主择业、逐月领取退役金等方式妥善安置。

以自主择业方式安置的，由安置地政府按照相关法律法规规定逐月发给退役金。”

法律规范依据：

《军队转业干部安置暂行办法》

第四条军队干部转业到地方工作，是国家和军队的一项重要制度。国家对军队转业干部实行计划分配和自主择业相结合的方式安置。计划分配的军队转业干部由党委、政府负责安排工作和职务；自主择业的军队转业干部由政府协助就业、发给退役金。

第三十八条自主择业的军队转业干部，由安置地政府逐月发给退役金。团级职务和军龄满20年的营级职务军队转业干部的月退役金，按照本人转业时安置地同职务等级军队干部月职务、军衔（级别）工资和军队统一规定的津贴补贴为计发基数80%的数额与基础、军龄工资的全额之和计发。军龄满20年以上的，从第21年起，军龄每增加一年，增发月退役金计发基数的1%。

《退役士兵安置条例》

第三条国家建立以扶持就业为主，自主就业、安排工作、退休、供养等多种方式相结合的退役士兵安置制度，妥善安置退役士兵。

九、关于退役军人不应当承担超级义务的问题

《草案》第二十六条规定“军人服现役期间受到纪律处分且影响恶劣的，视情节轻重降低或者取消其退役后相关抚恤优待和荣誉待遇。”

《草案》第七十一条规定“退役军人弄虚作假骗取退役相关待遇的，由县级以上地方人民政府退役军人工作主管部门取消相关待遇，追缴非法所得，并由其所在单位或者有关部门依法给予处分。

退役军人受到刑事处罚，或者受到治安管理处罚且影响特别恶劣的，由县级以上地方人民政府退役军人工作主管部门根据国家有关规定，中止、降低或者取消其相关待遇。”

根据该两条规定，退役军人因其服现役期间受纪律处分且影响恶劣，或者退役后受到治安管理处罚且影响特别恶劣，可能被降低或取消待遇。这无疑为退役军人设置了高于普通公民甚至高于公务员标准的超级义务，关键是，这违反了“一事不再罚”的基本原则，也不符合《草案》的立法目的。

1、退役军人待遇不能因服现役期间的纪律处分再次受减损

一事不再罚原则是行政处罚中的一个基本原则，是指对同一违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处罚。军人服现役期间因违反纪律已受过相应处分，包括职务上降级、撤级和降低相应待遇。如果退役后因已经执行完毕的同一违纪行为再次降低甚至取消待遇和荣誉，无异于让军人背负高于普通公民的责任。即一朝受罚，终身受害。刑事处罚、行政处罚尚不能一事再罚，退役军人保障法中设置这样的超级义务，与立法目的相悖，与权益保障原则不符，反而是对退役军人基本权益的减损，甚至是特别歧视，而非优待。

权益保障法不是行政处罚法，根据现行法律法规，只有被除名的义务兵、被开除军籍才会被降低或取消退役后相关优待和荣誉待遇。相关退役军人原所在部队的相关处分决定中如果没有取消或剥夺当事军人退役后的权利和待遇的，任何机关无权再行处分。否则就成为一事再罚，不符合基本的法治原则。退役军人工作主管部门未经中央军委授权，并且在没有严格的程序法保证情况下，擅自剥夺退役军人待遇，越权扩大了《中国人民解放军纪律条令》规定的纪律处分的后果，可能产生损害现役军人和退役军人权利的严重后果，且可能因此产生大量矛盾。

现行法律法规已建立了对现役军人的完整严厉的处罚体系，退役军人保障法实无必要再行重复规定。

如果现役军人服现役时被除名或开除军籍的，自其被开除或除名之日即丧失了现役军人身份，自然也不可能成为退役军人，不属于退役军人保障法的调整范围，不需要对此类人员再做出规定。

因此，建议删除草案第二十六条“军人服现役期间受到纪律处分且影响恶劣的，视情节轻重降低或者取消其退役后相关抚恤优待和荣誉待遇。”

法律规范依据：

《中华人民共和国行政处罚法》

第二十四条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

《中国人民解放军纪律条令》

第一百四十四条对被除名的义务兵，取消其军衔，原有职务自然撤销，不得享受国家对退出现役军人的优待。离队时不予办理退伍手续，由批准机关出具证明，并派专人将其档案材料送回原征集地县（市、区）人民武装部。

县（市、区）人民武装部对被除名的义务兵，应当及时接收，协助办理落户、档案材料移交等有关手续，并在本县（市、区）范围内予以通报。

第一百四十五条对被开除军籍的人员，取消其军衔和在服役期间获得的奖励，原有职务、级别自然撤销，不得享受国家对退出现役军人的优待。离队时不予办理退伍手续，由批准机关出具证明并派专人遣送。

县（市、区）人民武装部对被开除军籍的人员，应当在本县（市、区）范围内予以通报。

《中华人民共和国现役军官法》

第三十四条军官违反军纪的，按照中央军事委员会的规定给予处分。

处分分为：警告、严重警告、记过、记大过、降职（级）或者降衔、撤职、开除军籍以及中央军事委员会规定的其他处分。

第三十五条对被撤职的军官，根据其所犯错误的具体情况，任命新的职务；未任命新的职务的，应当确定职务等级待遇。

第三十六条军官违反法律，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《退役士兵安置条例》

第四十条符合安排工作条件的退役士兵无正当理由拒不服从安置地人民政府安排工作的，视为放弃安排工作待遇；在待安排工作期间被依法追究刑事责任的，取消其安排工作待遇。

《中华人民共和国公务员法》

第六十一条第二款

对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分。

第六十五条公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪违法行为的，处分期满后自动解除。

解除处分后，晋升工资档次、级别和职务、职级不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务、原职级。

2、除受到刑事处罚外，退役军人退役后的待遇不得因受到治安管理处罚被降低、中止或取消

治安管理处罚是针对四类尚不构成犯罪的轻微违法行为的处罚，对于自主择业军队转业干部、以自主就业、逐月领取退役金、退休、退养等方式安置的退役军人，仅因受到治安管理处罚即降低、中止甚至取消其待遇，远高于对现役军人、公务员甚至普通公民的处罚标准，苛责过严。在职公务员或退休公务员尚不因治安管理处罚而被降低、中止、取消待遇，对退役军人不宜设定这样的过重责任。

如前所述，因退役军人受到治安管理处罚即中止、降低、取消退役军人待遇，过分加重了退役军人的责任，同样不符合“一事不再罚”原则。

2018年，山东平度、江苏镇江发生的打着“退役军人”旗号实施暴力犯罪案件的相关犯罪分子已得到了应有的刑事处罚，其中任何一名罪犯都不能代表退役军人。罪责自负、不搞株连是我国的基本刑事政策。不能因极个别退役军人犯罪而对全体军人或退役军人进行负面评价甚至搞污名化，让全体退役军人背黑锅。不能因个案和媒体的负面报道，加重退役军人的社会责任。让退役军人承担高于公务员的责任，缺乏法律依据。《行政机关公务员处分条例》第四章尚未规定公务员因受治安管理处罚而再次受到中止、降低、取消待遇的处分，没有理由专门针对退役军人设定该类负面措施。维护现役军人和退役军人的荣誉和权益，是全国、全社会的使命和职责所在，不能因个案打折。“一人生病，全体吃药”的做法只会损害全体退役军人的合法权益，减损退役军人保障政策的实施效果。

同样是退役军人，如果是转业到国家机关、企业、事业单位的退役军人，可以适用与其身份相对应相关法律法规中有关降低、中止或取消待遇的规定，因此发生争议的，可以通过劳动人事争议仲裁、诉讼等方式解决相关争议，权利可以得到及时救济，且程序上有足够保障。而选择自主择业、逐月领取退休金、退休、退养安置方式的，其待遇受到不当减损时，却只能通过行政维权一条途径，这造成了实质上的不平等。

关键是，有关待遇中止、降低、取消的争议本质上让退役军人个体的民事权益受损，在没有类似劳动人事争议仲裁，即先行政仲裁后民事诉讼的程序法保障情况下，维权极难。结合我国行政诉讼胜诉率极低的现状，仅通过行政复议与行政诉讼很难保障广大退役军人权益，还会对有限的行政资源和司法资源造成不必要的消耗。因此，对于减损退役军人待遇的处罚应当少用、慎用，且应当仅针对受到刑事处罚的退役军人。

如果一定要设置特别处罚权，也只能授予县级以上人民政府，避免草率不当处理引发不必要的社会矛盾。否则，多起不当降低、中止、取消退役军人待遇的事件极有可能引发与《草案》立法目的背道而驰的反面效应。

军人身份来源于公民履行国家服兵役义务，即来源于国家，而不是某个政府部门。《国防法》、《兵役法》等法律未授权地方各级人民政府对退役军人待遇中止、降低、取消的权利。比照《行政机关公务员处分条例》，待遇的中止、降低、取消应按对等原则处理，谁任命谁免除，谁授予谁取消。义务兵、士官、军官的任免机关级别各不相同，按该原则，理论上服现役时的相应机关才有权中止、降低、取消其相应待遇，但囿于属地安置原则，现役军人退役后与现役时的相关部队或单位彻底脱离关系，不可能再行使任免权。

退役军人事务工作主管部门未经授权没有执法权和行政处罚权，对于严重减损退役军人权利的中止、降低、取消待遇的处分行为，法律授权县级以上人民政府参照《行政机关公务员处分条例》依法做出，符合基本行政处罚原则，且在程序上应保障退役军人申诉、听证、申请行政复议、提起行政诉讼的权利，给予涉事退役军人足够的程序保障，以体现其公正性，这本身也是保障退役军人权益的必要措施。

《草案》的立法目的是为了维护退役军人合法权益，不是为其设置特别义务，更不宜加重其法律责任，不当降低、中止、取消其待遇的规定，与立法目的相悖。

因此，建议删除因退役军人受治安管理处罚而中止、降低、取消其待遇的规定。

法律规范依据：

《行政机关公务员处分条例》

第十七条违法违纪的行政机关公务员在行政机关对其作出处分决定前，已经依法被判处刑罚、罢免、免职或者已经辞去领导职务，依法应当给予处分的，由行政机关根据其违法违纪事实，给予处分。

行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。

第三十四条对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关（以下统称处分决定机关）按照管理权限决定。

第五十二条有违法违纪行为应当受到处分的行政机关公务员，在处分决定机关作出处分决定前已经退休的，不再给予处分；但是，依法应当给予降级、撤职、开除处分的，应当按照规定相应降低或者取消其享受的待遇。

《中华人民共和国兵役法》

第七十一条县级以上地方人民政府对违反本法的单位和个人的处罚，由县级以上地方人民政府兵役机关会同行政监察、公安、民政、卫生、教育、人力资源和社会保障等部门具体办理。

《中华人民共和国国防法》

第十五条地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内，保证有关国防事务的法律、法规的遵守和执行。

地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的征兵、民兵、预备役、国防教育、国民经济动员、人民防空、国防交通、国防设施保护、退出现役的军人的安置和拥军优属等工作。

《关于加强军人军属、退役军人和其他优抚对象优待工作的意见》三、规范优待内容（十三）完善奖惩措施。建立健全奖惩结合、公平规范、能进能出的优待动态管理机制，激励优抚对象发扬传统、珍惜荣誉、保持良好形象。对积极投身地方经济社会发展、国防和军队建设，作出新的突出贡献受到表彰的优抚对象，应给予表彰和奖励。对依法被刑事处罚或受到治安管理处罚、影响恶劣的，违反《信访条例》有关规定，挑头集访、闹访被劝阻、批评、教育仍不改正的，现役军人被除名、开除军籍的，取消其享受优待资格，已颁发优待证的由当地县级人民政府退役军人事务主管部门负责收回。受到治安管理处罚，挑头集访、闹访被取消优待资格后能够主动改正错误、积极消除负面影响的，经当地县级人民政府退役军人事务主管部门审核同意，可以恢复优待资格。

[1] 《中华人民共和国公共文化服务保障法》并非权益保障法，属于行政管理方面的法律，不在比较之列。