一、公司治理监督制度历史沿革

公司治理制度与公司资本制度一同，构成了公司制度的两大支柱，公司治理因其与公司商事活动的效益密切相关，与公司的存续相伴而生，相关理论的探究从未停止。相关实证研究证明，公司的治理结构也直接影响着公司的市场价值，我国的投资者也对公司治理结构给予了特别的关注，并愿意为治理结构优越的公司付出较高的溢价[1]。

从历史沿革来看，新中国公司治理监督制度的肇始于1993年《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》），要求“公司实行权责分明、管理科学、激励和约束相结合的内部管理体制[2]”，开始建构股东会、董事会、监事会和经理层的相关制度，尝试通过“三会一层”的形式构造公司内部治理制衡机制。三十年过去，《公司法》尽管历经了两次修正、三次修订，有关公司治理监督制度的设计，始终未曾触及93年《公司法》奠定的公司治理制度核心。然而，公司治理的乱象在实务中仍层出不穷，如当当网夺取公章案[3]、深圳万科公司控制权争夺[4]等，其中暴露出的大股东与管理层的殊死较量、乃至资本市场严重违法违规内幕行为，都不失为对当前中国公司治理监督制度设计缺陷的集中拷问。对于人合性更强的有限责任公司，治理制度的问题则聚焦于公司股东的内部争斗与激烈矛盾。据中国裁判文书网数据统计，从 2013 年至 2019 年，我国与公司有关的纠纷数量从每年一千余件增长到每年近六万件，而其中公司治理与股东权利纠纷占其中 60% 以上[5]。

严谨分析，公司治理虽有多种目标，但归根结底无非是以下三个最基本也是最重要的目标: 第一是盈利，第二是和谐，第三是合法[6]。自1993年我国公司治理法律制度的基础框架搭建起后，一直沿用股东、董事会、监事会等相互制衡、互相配合又互相制约的治理思路。然而，在公司的实质运营过程中，呈现出了与立法设计相脱节的特征，具体表现为：公司治理的主体与法定主体脱节，实务中往往是控股股东、董事长、总经理、财务负责人、董事会秘书等掌握着公司的实质运营权；公司治理的法定权力分配与实际权力分配的脱节。学者发现，对公司的营业和事务有着巨大影响力的公司高管已经取代董事会成为公司决策的中心角色。公司高级管理人员，尤其是首席执行官，主宰着公司的事务，俨然成了公司老板[7]；公司对大股东或控股股东的法律规制较少，相关问责和追究机制鲜少见于公司章程。

长期以来，公司治理乱象的一大重要原因，便是未能建立行之有效的公司监督制度，无法实现制度设计所预期的公司权力制约与平衡。学界亦有观点认为，设立公司监事会的制度，在中国商事实践中长期水土不服。更有观点直接指出，监事会的名不符实不只造成公司治理成本的浪费，更产生公司监督已万事大吉的假象和麻痹效应，进而挤占了法定的监督资源，堵塞了其他监督机制的引入[8]。

基于此，《公司法》征求意见稿进行了相关改革制度设计，引入单层制公司董事会。选择单层制治理模式的公司，其董事会不仅进行经营决策，还参与公司治理监督。有限责任公司及股份有限公司设置由董事组成的审计委员会，主要对公司进行财务监督。

二、审计委员会制度设立与改进

1、单层制公司治理结构

以公司内部是否设立独立监督机关为标准，世界范围内的公司治理制度，可以简单区分为两大类，即单层制与双层制[9]。从比较法来看，英美国家从双层制向单层制的改革，也经历了一定的演变过程。具体来说，第一阶段是由全部管理人员担任董事，同时设立单独的监事会；第二阶段，部分外部董事进入董事会，承担监督职能，董事会主体仍由管理人员组织形成；第三阶段，独立董事大量出现，公司董事会的监督职能更加突出。与传统双层制监督相对比，单层制公司内部依靠非执行董事，特别是非执行董事所组成的功能性委员会履行一般监督与特别监督职能。虽然功能性委员会拥有某些固有的权限，但是它的地位是董事会下设的功能性委员会，“承揽”原属于董事会的某些职权事项，消除董事会的专擅，达成单层制公司治理中的权力制衡[10]。

就我国而言，2002年中国证券监督管理委员会、国家经济贸易委员会联合下发的《上市公司治理准则》（证监发〔2002〕1号）中董事会专门委员会一节正式提出上市公司董事会可以按照股东大会的有关决议，设立战略、审计、提名、薪酬与考核等专门委员会。专门委员会成员全部由董事组成，其中审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人，审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。同时明确审计委员会的主要职责是：（1）提议聘请或更换外部审计机构；（2）监督公司的内部审计制度及其实施；（3）负责内部审计与外部审计之间的沟通；（4）审核公司的财务信息及其披露；（5）审查公司的内控制度。上市公司作为我国公司体系中治理形式上最为规范的特殊公司类型，在其董事会设置审计委员会等专门委员会已屡见不鲜，并且绝大多数上市公司审计委员会会向公众披露相关履职报告。

从国资公司角度看，2004年施行的《中央企业内部审计管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第8号）提出，企业应当按照国家有关规定，建立相对独立的内部审计机构，配备相应的专职工作人员，建立健全内部审计工作规章制度，有效开展内部审计工作，强化企业内部监督和风险控制。国有控股公司和国有独资公司，应当依据完善公司治理结构和完备内部控制机制的要求，在董事会下设立独立的审计委员会。企业审计委员会成员应当由熟悉企业财务、会计和审计等方面专业知识并具备相应业务能力的董事组成，其中主任委员应当由外部董事担任。企业审计委员会应当履行以下主要职责：（一）审议企业年度内部审计工作计划；（二）监督企业内部审计质量与财务信息披露；（三）监督企业内部审计机构负责人的任免，提出有关意见；（四）监督企业社会中介审计等机构的聘用、更换和报酬支付；（五）审查企业内部控制程序的有效性，并接受有关方面的投诉；（六）其他重要审计事项。某种意义上讲，审计委员会作为单独的监督机制构想，源自国有企业改革近年来探索延伸的改革思路，即在国家出资公司中实行外部董事制度，取消监事会设置，并通过审计委员会、内设审计部门、内部监察（纪检）、外部审计中介机构和审计署的审计、监察监督力量增强监督效能。

2、不同类型公司的审计委员会制度设计

征求意见稿基于单层制改革，引入了董事会审计委员会，并针对有限责任公司、股份有限公司和国有独资公司的不同情况，进行了选择性的设置要求的具体规定。具体而言，针对有限责任公司，不设监事会的条件是设立董事会审计委员会。股份有限公司中，不设监事会的条件除了设立董事会审计委员会之外，还需要满足审计委员会的成员应当过半数为非执行董事，并且审计委员会的成员不得担任公司经理或者财务负责人。在国有独资公司中，《公司法》征求意见稿明确规定取消监事会设置，但应当在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会，审计委员会的成员应当过半数为外部董事。

就职权而言，征求意见稿对有限公司和股份公司未作区分，均规定了审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。循此规定，审计委员会的财务监督职权系属于法定职权，而其他职权则有赖章程授予。

3、单层制公司治理制度的实务影响

从实务角度来看，审计委员会制度下，公司可以根据实际情况，选择是否设立监事会，这对我国实践中单一监督制度实效不强形成了有力补充，形成了多元并济的监督机制。此外，相较于监事会，除了《公司法》征求意见稿条文中明确规定的财务监督，董事会中设立的审计委员会，更接近公司治理的决策核心，将监督拓展到了决策监督层面，切实有利于提高公司决策质量，有利于公司的长远发展。从权力配置必然涉及责任承担问题的角度，这一制度设计亦十分合理，审计委员会的董事有可能承担商业决策职能，其违反合理性监督义务时，也存在承担责任之空间。

就审计委员会的监督权力如何行使，必须基于分析其职权范围展开。具体而言，其权力来源于两个路径：法定授予和章程授予。对于审计委员会与董事会之间形成的新的关系（主要为监事会的替代职权），《公司法》征求意见稿未予以明确规定，但是，基于审计委员会职权的法定性，对于履行法定监督职责的审计委员会，其议事结论如何影响董事会和公司，仍有待观察。尽管，在现行制度体系下，国有公司和部分上市公司的审计委员会作为董事会内设机构进行运作，应当向董事会进行情况报告和负责，并作为内部决策辅助机构，但其通常并非严格意义上独立的公司治理主体，不能以自己的名义对外作出决议，因此，下一步审计委员会如何在法定职责下运作，将成为一个议题。虽然立法例上，《韩国公司法》第415条即规定，监察委员会做出决议后通知董事会的事项，董事会不得重新作出决议。《韩国公司法》和我国台湾地区《公司法》，均明确规定审计委员会准用监事职权的规则。但是，笔者认为监事会职权较审计委员会更具复合性，结合《上市公司治理准则》和《中央企业内部审计管理暂行办法》规定审计委员会职权来看，其职权仍限于监督财务等，并未涉及董事、高管履职监督，召开临时股东会会议，向股东会会议提案，提起代表诉讼等。因此，审计委员会职权是否可以直接准用监事会职权，仍有待考量。就公司章程授予的职权内容，现行《公司法》第五十三条所规定的监事会职权并无结构性障碍，均可通过章程的方式分配给审计委员会行使。

三、公司监督制度优化与实务影响

1、监事制度的优化

对于继续存在的监事会，《公司法》征求意见稿将进一步强化其法律地位及职权，优化监事会制度。首先，《公司法》征求意见稿明确了监事会是公司的监督机构[11]，并且新增了关于监事会可以要求董事、高级管理人员提交执行职务报告的规定[12]，通过此种明确负责与报告的形式强化了监事会的权力。

监事制度的优化，必须依赖于监事职权的强化，并深度贯彻到公司经营治理的主要方面，才能切实发挥这一组织的作用，《公司法》征求意见稿在延续了对董事、监事、高级管理人员的忠实义务与勤勉义务进行统一规定的基础上，对勤勉义务进行了具体化规定，要求执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意。与之同时，《公司法》征求意见稿第一百八十二条至第一百八十六条新增了监事违反忠实义务时公司的归入权，解决了违反忠实义务时监事追责的法律依据缺失问题。[13]此外，对于监事的解任，《公司法》征求意见稿第一百一十八条规定不得以临时提案的方式提出[14]，将其与修改公司章程、增资减资、分立合并等需要绝对多数决议的重要事项相并列，强调对监事任职的保障。

2、董事会组成人员的优化

《公司法》征求意见稿还扩大了设置职工董事的公司范围，规定职工人数三百人以上的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表。对于上市公司，《公司法》征求意见稿第一百四十条[15]增加了独立董事的独立性要求，即独立董事不得在上市公司担任除董事以外的其他职务，且不得与上市公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系。

四、总结

综上所述，本次《公司法》征求意见稿中创新性开启了单层制治理制度改革，亦针对不同公司类型、规模和结构，进行了针对性的灵活调整。但由于《公司法》征求意见稿中对于审计委员会的职权规定并未局限于《上市公司治理准则》和《中央企业内部审计管理暂行办法》，该机制的具体执行某种意义上依赖公司章程的具体规定。由于近年来上市公司财务造假愈演愈烈，而审计委员会、外部审计机构、独立董事、监事会和证券监督机构外部监管并行的情况下，尚不能真正杜绝公司治理中的财务问题。因此，相关单层制改革能否在中国更广泛的公司类型的治理实务中顺利推行，能否真正起到制约监督并促进公司运营健康持续发展，仍需进一步观察。此外，对于监事会审计财务监督以外职权的行使，其还涉及更为复杂的问题，而在公司章程规定不明的情况下司法机关亦难以介入审查。故而，在进一步的《公司法》修订草案完善中，应当在法律层面明确前述情形下的权力有无和行使方式问题，这是避免司法实践争议的更优方案。

本文引用：

1.白重恩等: 《中国商事公司治理结构的实证研究》，载《经济研究》2005年第2期，第90页。

2.《中华人民共和国公司法》（1993年）第6条

3.案件概况：2020年4月26日，李国庆与5人，闯入当当网办公区，抢夺公司公章及财务章，当当网随即报警，由此引发双方系列公司权属纠纷。

4.案件概况：2016年6月17日，深圳万科董事会决议，审议万科和深圳地铁公司的资产定增重组预案，董事会成员最终投出7票赞同、3票反对、1票回避表决的结果，其中华润与万科就董事会表决中的回避表决是否构成分母引发激烈争议，并刺激一连串包括小股东在内的股权争夺战。

5.罗书臻: 《最高人民法院发布公司法司法解释( 四) 》，载《人民法院报》2017年8月29日，第1版。

6.赵旭东.(2021).中国公司治理制度的困境与出路. 现代法学(02),92.

7.樊云慧: 《公司高管义务与董事义务一致吗———美国的公司法实践及其对我国的启示》，载《环球法律评论》2014 年第 1 期，第 138 页;

8.赵旭东.(2021).中国公司治理制度的困境与出路. 现代法学(02),102.

9.林一英,刘斌,沈朝晖 & 丁亚琪.公司法修订的立法选择笔谈. 《政法论坛》2022年第4期,第111页.

10.曾宛如：《半套公司治理移植经验——以审计委员会与特别委员会为例》，《月旦民商法杂志》2014年第43期。

11.《公司法》征求意见稿 第七十七条 有限责任公司设监事会，监事会是公司的监督机构。

12.《公司法》征求意见稿 第八十一条 监事会可以要求董事、高级管理人员提交执行职务的报告。董事、高级管理人员应当如实向监事会提供有关情况和资料，不得妨碍监事会或者监事行驶职权。

13.《公司法》征求意见稿 第一百八十二条 董事、监事、高级管理人员不得有下列行为:（一）侵占公司财产、挪用公司资金；（二）将公司资金以其个人名义或者以其他个人名义开立账户存储；（三）利用职权收受贿赂或者其他非法收入；（四）接受他人与公司交易的佣金归为己有；（五）擅自披露公司秘密；（六）违反对公司忠实义务的其他行为。

14.第一百八十三条 董事、监事、高级管理人员，直接或者间接与本公司订立合同或者进行交易，应当就与订立合同或者进行交易有关的事项向董事会或者股东会报告，并按照公司章程的规定经董事会或者股东会决议。董事会决议时，关联股东不得参与表决，其表决权不计入表决权总数。

15.董事、监事、高级管理人员的近亲属，董事、监事、高级管理人员或者其近亲属直接或者间接控制的企业，以及与董事、监事、高级管理人员有其他关联关系的关联人，与公司订立合同或者进行交易，适用前款规定。

第一百八十四条 董事、监事、高级管理人员，不得利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会。但是，有下列情形之一的除外:（一）已经向董事会或者股东会报告，并经董事会或者股东会决议；（二）已经向董事会或者股东会报告，但董事会或者股东会明确拒绝该商业机会；（三）根据法律、行政法规或者公司章程的规定，公司不能利用该商业机会。第一百八十五条 董事、监事、高级管理人员未向董事会或者股东会报告，并经董事会或者股东会决议，不得自营或者为他人经营与本公司存在竞争关系的同类业务。第一百八十六条 董事、监事、高级管理人员违反本法第一百八十二条至第一百八十五条规定所得的收入应当归公司所有。《公司法》征求意见稿 第一百一十八条 选举、解任董事、监事以及本法第一百一十九条第三款规定的事项，不得以临时提案提出。公开发行股份的公司，应当以公告方式作出前两款规定的通知。股东会不得对通知中未列明的事项作出决议。《公司法》征求意见稿 第一百四十条 上市公司设独立董事。独立董事不得在上市公司担任除董事以外的其他职务，且不得与上市公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系。