本次《若干规定》对《原规定》所设立的诸多规则进行了重构，针对《若干规定》的出台对于各方的影响，我们将推出系列文章进行分析。本文主要以“前置程序取消”为切入点，就《若干规定》中的相关内容可能带来的影响进行简评。

一、前置程序的流变

2003年，最高人民法院出台《原规定》，其中第六条规定：人民法院立案受理此类案件须以投资者提供相关虚假陈述行为已经证监会及其派出机构作出生效处罚决定或有人民法院作出的刑事裁判文书为前提。正式确立前置程序。

2015年12月，最高院发布《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》，其中载明：因虚假陈述、内幕交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。

2020年7月，最高法颁布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，其第五条第1款第3项规定的证券纠纷适用普通代表人诉讼程序审理的条件之一为：原告提交有关行政处罚决定、刑事裁判文书、被告自认材料、证券交易所和国务院批准的其他全国性证券交易场所等给予的纪律处分或者采取的自律管理措施等证明证券侵权事实的初步证据。该规定将行政处罚决定、刑事裁判文书以及被告自认材料、纪律处分、自律管理措施并列作为投资者起诉时的证据要求，而非受理条件。

2020年７月，最高法发布《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》，其中第九条规定：欺诈发行、虚假陈述行为人以债券持有人、债券投资者主张的欺诈发行、虚假陈述行为未经有关机关行政处罚或者生效刑事裁判文书认定为由请求不予受理或者驳回起诉的，人民法院不予支持。在债券虚假陈述纠纷中正式取消了前置程序。

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，其中要求：修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序。

2022年1月，最高法颁布《若干规定》，其中第二条规定：人民法院不得仅以虚假陈述未经监管部门行政处罚或者人民法院生效刑事判决的认定为由裁定不予受理。标志着前置程序的正式取消。

应当注意到，虽然业界对于取消前置程序呼吁已久，但前置程序作为《原规定》所确立的一项重要制度，对于明确投资者起诉条件、降低投资者举证难度、在一定程度上统一裁判尺度具有历史性的积极意义。同时，在立案登记制以来的证券虚假陈述案件司法实践中，法院在认定是否存在虚假陈述行为之时，仍主要取决于是否存在监管机构的行政处罚决定或者相关刑事判决，鲜有法院在未取得行政处罚决定的案件中支持投资者的诉求。

二、前置程序取消的影响

《若干规定》中正式取消了前置程序，有助于提高资本市场违法违规成本，对于保护投资者诉权有着十分积极的意义。但取消前置程序后，也会产生一些新情况新问题，如诉讼时效问题、立案要件的举证事项问题、虚假陈述行为的“重大性”认定问题、程序交叉问题等，而这些问题影响着各方程序及实体上的权利，需妥善解决。

总的来说，取消前置程序对于虚假陈述案件各参与方及相关方的影响主要有以下几点。

（一）对当事人及律师

1、原告起诉更加便捷、案件数量增加

《若干规定》规定原告提交“信息披露义务人实施虚假陈述的相关证据”等材料即符合起诉条件，取消了《原规定》规定的以行政处罚和生效的刑事判决为立案条件，有力的维护了投资者诉权，极大便利了投资者提起诉讼，预计证券虚假陈述案件的纠纷数量将会陡然增多。这也意味着无论是原告方还是被告方律师，均将迎来一波巨量的业务增量。

2、原告举证难度加大

《若干规定》中规定，原告提起证券虚假陈述侵权民事赔偿诉讼，需提供信息披露义务人实施虚假陈述的相关证据方可立案。在《若干规定》实施后，尤其是在后续未取得行政处罚决定的案件中，提供何种程度的证据方能证明存在虚假陈述行为，以及如何取得该等证据材料，将成为原告方律师不得不考虑的问题。相较于以往有明确的行政处罚决定即可证明存在虚假陈述行为及重大性，《若干规定》发布后，提交何种程度的证据，能否以及如何搜集、整理、组织相应证据，均给原告及代理律师代理极大挑战，而这些挑战会影响虚假陈述整个案件的走向。

有关部门也已经注意到前置程序取消后当事人可能的举证难的问题，最高法和证监会联合发布了《最高人民法院中国证监会关于适用<最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定>有关问题的通知》（以下简称《通知》），对投资者举证问题进行了制度性安排。该通知规定：为了查明事实，人民法院可以依法向中国证监会有关部门或者派出机构调查收集有关证据。该规定在一定程度上可以帮助解决举证难的问题。但倘若虚假陈述行为实施主体尚未被中国证监会有关部门或者派出机构启动调查程序或正式立案调查，人民法院从证券监管机构获取证据将面临窘境。

3.被告抗辩理由明确

作为被告方来讲，《若干规定》取消了前置程序，其被诉风险增加；但同时，《若干规定》中明确列举了“重大性”的抗辩理由，并针对发行人的董监高、独立董事、中介机构等的过错认定进行了细化规定，实质上给被告减轻责任留足了抗辩空间。作为被告方及其律师，在后续案件的应对中，应当结合被告在虚假陈述行为实施过程中“扮演的具体角色”，围绕是否满足“重大性”认定的全部要素、是否符合免责条件、是否符合因果关系等，组织相关证据进行抗辩。

4.诉讼时效问题

在取消前置程序后，诉讼时效问题也将是近期的热点。《若干规定》规定：当事人主张以揭露日或更正日起算诉讼时效的，人民法院应当予以支持。而根据《若干规定》第八条规定，若以“监管部门以涉嫌信息披露违法为由对信息披露义务人立案调查的信息公开之日”为揭露日，目前已有部分案件已经过了诉讼时效或即将超过诉讼时效，该点应当引起律师及当事人的注意。对于适用《若干规定》而导致超过诉讼时效的案件，期待人民法院进一步出台具体的适用规定，从而保障投资者的诉讼权利。

（二）对审判机关

1.案件数量增加

如前所述，前置程序的取消，意味着投资者的立案门槛相对变低，例如上市公司存在虚假陈述行为尚未或已经被证券监管机构启动立案调查或出具预处罚决定书的案件，投资者均有权向法院提交立案申请；另外，《若干规定》的实施导致部分即将超过诉讼时效的案件，也将在短期内涌向法院。预期法院将于近期迎来一波立案潮，证券虚假陈述案件立案数量将会明显增加，导致审判压力加大。

2.立案标准尚需统一

《若干规定》第二条规定，原告提起证券虚假陈述侵权民事赔偿诉讼，需提供信息披露义务人实施虚假陈述的相关证据方可立案。但在前置程序取消后，何种程度的证据为“信息披露义务人实施虚假陈述的相关证据”，尚未有明确规定。除行政处罚决定、刑事判决书外，有关信息披露违规的通报批评、警示函等能否被认定为“相关证据”？抑或是在未取得任何负面评价文件的案件中，提供何种程度的证据方能被认定“信息披露义务人实施虚假陈述”？在尚未出具明确指导意见前，预计将会成为困扰法院立案的主要问题。

3.重大性认定问题

在存在前置程序时，投资者依据行政处罚决定或刑事判决就被告实施了虚假陈述行为且该行为具有重大性进行举证，基本不存在问题。

但取消前置程序后，《若干规定》对“重大性”的定义进行了重构，且并未采取同《九民纪要》相一致的逻辑。《九民纪要》中规定：部分人民法院以行政处罚认定的信息披露违法行为对投资者的交易决定没有影响为由否定违法行为的重大性，应当引起注意。重大性是指可能对投资者进行投资决策具有重要影响的信息，虚假陈述已经被监管部门行政处罚的，应当认为是具有重大性的违法行为；而《若干规定》则规定：有下列情形之一的，人民法院应当认定虚假陈述的内容具有重大性：（一）虚假陈述的内容属于证券法第八十条第二款、第八十一条第二款规定的重大事件；（二）虚假陈述的内容属于监管部门制定的规章和规范性文件中要求披露的重大事件或者重要事项；（三）虚假陈述的实施、揭露或者更正导致相关证券的交易价格或者交易量产生明显的变化。前款第一项、第二项所列情形，被告提交证据足以证明虚假陈述并未导致相关证券交易价格或者交易量明显变化的，人民法院应当认定虚假陈述的内容不具有重大性。被告能够证明虚假陈述不具有重大性，并以此抗辩不应当承担民事责任的，人民法院应当予以支持。

民事审判同行政执法的关注点不尽相同，《若干规定》对民事诉讼活动中的“重大性”的认定方式进行了重构，将对“重大性”的实质认定重新交回到法院。但前后规定差异可能带来的问题是，在未明确废除的前提下，《九民纪要》所确立的“重大性”标准是否仍适用？更进一步的讲，在已经取得行政处罚的案件中，被告方能否针对重大性进行抗辩？上述问题有待在实践中进行解答。

4.多程序并发问题

前置程序取消后，民事诉讼不以取得行政处罚决定或生效的刑事判决文书为前提，但涉诉行为仍可能引起行政程序或刑事诉讼，从而可能引发民行、民刑交叉的问题。

针对民刑交叉问题，按照《民事诉讼法》规定，如一案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，应当中止诉讼。如因同一行为引发证券虚假陈述民事诉讼及刑事诉讼程序，证券虚假陈述民事诉讼的基础为侵权行为，理论上不以刑事诉讼的结果为依据，不符合前述规定。

针对民行交叉问题，《通知》第三条规定：如果监管部门对涉诉虚假陈述的立案调查不影响虚假陈述责任民事案件审理的，法院应当继续审理该等民事案件。鉴于《若干规定》对“重大性”的定义进行了重构，由法院对重大性问题进行实质审查，原则上行政程序及其认定结果不会影响民事案件的审理。但值得思考的是，何种情况为“影响虚假陈述责任民事案件审理”的调查？如法院及监管部门对于涉诉的行为是否构成虚假陈述进行了不同的评价，将如何处理？上述问题有待在实践中进行解答。

（三）对行政机关

最高法和证监会于《若干规定》发布的同时，同步发布了《通知》，《通知》提出：人民法院受理案件后，应当将案件基本情况向证监会派出机构通报；人民法院可以向证监会有关部门或者派出机构调查收集有关证据；人民法院可以就诉争行为专业问题征求中国证监会或者相关派出机构、证券交易场所、证券业自律管理组织、投资者保护机构等单位的意见；人民法院要根据辖区内的实际情况，在法律规定的范围内积极开展专家咨询和专业人士担任人民陪审员的探索，提升案件审理的专业化水平。

上述规定有利于加强人民法院同监管行政监管机关的沟通、协调，更好地发挥人民法院和监管部门的协同作用，依法保护投资者合法权益，妥善处理证券虚假陈述案件。

三、结语

前置程序的设立，是在一定历史背景下产生的制度性安排，虽然在一定程度上限制了投资者的诉权，但对符合条件的案件而言，投资者的维权难度也获得了极大的降低，具有重要的历史意义。本次《若干规定》对于前置程序的取消，展现了我国证券市场发展的新情况，体现了近20年司法实践的经验总结，具有相当的进步性。但前置程序取消后，各诉讼参与方在此类案件中也将面临一些新困难、新情况，如何妥善应对这些问题、情况，将成为各诉讼参与方的重大挑战。期待各诉讼参与方及其他相关机构、专家、学者在未来的证券虚假陈述案件中集思广益、勇克难关，为我国证券市场的发展贡献应有之力。