2020年7月5日，国务院公布《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》），自2020年9月1日起施行。对正在新冠肺炎疫情下煎熬的广大中小民营企业来讲，这像是炎炎夏日送来清凉。相信每个中小企业都盼着国家机关、事业单位、大型央企国企的欠款能尽快回笼，以解续命之渴、发展之急，我们从实务角度看看这个愿望如何实现。

一、条例的由来和制定背景

在中国改革发展过程中，三角债问题一直困扰着市场主体，走到今天，国家机关、国企央企拖欠中小企业款项则演变成一个较严重的社会问题。中小企业在法律上与国家机关、事业单位、大型国企央企是平等主体，而在事实上却严重不平等，从签约、谈判到履约执行中，中小企业为了生存都不得不忍受前述具有特殊性的市场主体的霸蛮行为。以至于中小企业仅依据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国招投标法》等法律法规很难维护其合法利益，甚至党中央、国务院三令五申，仍然收效甚微。在供给侧结构改革、新旧动能转换、从高速发展转为高质量发展改革中，优化营商环境成为改革深水区的重要目标，这既是中国对世界开放的需要，更是对全体中小企业的承诺。在此大背景下，《条例》的产生大致经历了以下过程：

1、《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）的修订

2002 年 6 月 29 日，第九届全国人大常委员会第二十八次会议通过《中小企业促进法》，自2003年1月1日实施，但未专章规定中小企业权益保护问题。

2016年11月15日，全国人大常委会公布《中小企业促进法（修订草案）》，增加“权益保护”一章，其中第五十三条规定，政府部门和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损害进行赔偿。中小企业可以就拖欠资金问题向中小企业维权服务机构申请协助。中小企业维权服务机构可以组织调查和调解，也可以协助中小企业通过诉讼维护合法权益。

2017年6月28日，全国人大常委会公布《中小企业促进法（修订草案）（二次审议稿）》，第五十三条修订为：

国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。

中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损害进行赔偿。

2017年9月1日，《中小企业促进法》经第十二届全国人大常委会第二十九次会议修订通过，自2018年1月1日起施行，维持了二次审议稿第五十三条的规定。

2017年修订通过的《中小企业促进法》专章规定中小企业权益保护，并专条规定国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业款项，首次以特别立法形式保护中小企业债权。

2、习近平总书记在2018年11月1日召开的民营企业座谈会上明确指出“要高度重视三角债问题，纠正一些政府部门、大企业利用优势地位以大欺小、拖欠民营企业款项的行为。”

3、李克强总理在2018年11月9日的国务院常务会议上强调“不论是政府部门还是国企，都要坚决杜绝拖欠民营企业账款。”

4、2018年底以来，按照党中央、国务院的部署，国务院减轻企业负担部际联席会议办公室组织开展了清理拖欠民营企业中小企业账款工作，取得较好成效。

5、2019年9月4日，工业和信息化部起草了《及时支付中小企业款项管理办法（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。

6、2019年10月8日，国务院第66次常务会议通过《优化营商环境条例》，自2020年1月1日起施行。其中第三十二条规定，国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款。县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。

7、2020年7月1日，国务院第99次常务会议通过《保障中小企业款项支付条例》，自2020年9月1日起施行。

通过以上制定过程和背景，我们清晰的看到，《条例》的制定目的是为了贯彻落实党中央支持民营企业、中小企业发展的重大决策部署，细化落实《中小企业促进法》相关法律规定，建立防范化解拖欠中小企业款项长效机制，促进国家机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项，《条例》的颁布实施是国家支持中小企业、优化营商环境的重要措施。

相关法律规范：

《中小企业促进法》

第五十三条国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。

中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损失进行赔偿。

《优化营商环境条例》

第三十二条国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款。

县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。

二、关于中小企业的界定

关于何为中小企业，根据《条例》第三条规定，条例所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业。根据《中小企业划型标准规定》（以下简称《中小企业划型规定》），中小企业划分为中型、小型、微型三种类型，具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定。《中小企业划型规定》第四条以列举加概括方式列举了15个行业的中小微企业标准。例如，从业人员1000人以下或营业收入40000万元以下的工业企业为中小微型企业。营业收入80000万元以下或资产总额80000万元以下的建筑业企业为中小微型企业。从业人员300人以下的其他未列明行业为中小微型企业。

相关法律规范：

《保障中小企业款项支付条例》

第三条本条例所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业；所称大型企业，是指中小企业以外的企业。

中小企业、大型企业依合同订立时的企业规模类型确定。中小企业与机关、事业单位、大型企业订立合同时，应当主动告知其属于中小企业。

《中小企业划型标准规定》

二、中小企业划分为中型、小型、微型三种类型，具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定。

三、《条例》关于保障中小企业款项支付的主要措施

《条例》主要从以下几方面保障机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项：

（一）加强账款支付源头治理，规范财政资金约束保障

这方面的禁止性规定包括：

签约时，机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件。

履约中，不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。

机关、事业单位使用财政资金从中小企业采购货物、工程、服务，应当严格按照批准的预算执行，不得无预算、超预算开展采购。

政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

相关法律规范：

《保障中小企业款项支付条例》

第六条 机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件，不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。

中小企业应当依法经营，诚实守信，按照合同约定提供合格的货物、工程和服务。

第七条 机关、事业单位使用财政资金从中小企业采购货物、工程、服务，应当严格按照批准的预算执行，不得无预算、超预算开展采购。

政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

（二）规范支付行为

1 规范付款期限

机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项，合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日；大型企业从中小企业采购货物、工程、服务，应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限并及时支付款项；合同约定采取履行进度结算、定期结算等结算方式的，付款期限应当自双方确认结算金额之日起算。

2 明确检验验收要求

针对较为普遍存在的因不及时检验验收而拖欠中小企业账款的问题，《条例》规定机关、事业单位和大型企业与中小企业约定以检验或者验收合格作为支付款项条件的，付款期限应当自检验或者验收合格之日起算；拖延检验或者验收的，付款期限自约定的检验或者验收期限届满之日起算。

相关法律规范：

《保障中小企业款项支付条例》

第八条机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日。

大型企业从中小企业采购货物、工程、服务，应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限并及时支付款项。

合同约定采取履行进度结算、定期结算等结算方式的，付款期限应当自双方确认结算金额之日起算。

第九条机关、事业单位和大型企业与中小企业约定以货物、工程、服务交付后经检验或者验收合格作为支付中小企业款项条件的，付款期限应当自检验或者验收合格之日起算。

合同双方应当在合同中约定明确、合理的检验或者验收期限，并在该期限内完成检验或者验收。机关、事业单位和大型企业拖延检验或者验收的，付款期限自约定的检验或者验收期限届满之日起算。

（三）防范账款拖欠

1 禁止变相拖欠

机关、事业单位和大型企业使用商业汇票等非现金支付方式支付中小企业款项的，应当在合同中作出明确、合理约定，不得强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式，不得利用商业汇票等非现金支付方式变相延长付款期限。

不得以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下，以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项。

除合同另有约定或者法律、行政法规另有规定外，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据。

2 规范保证金收取和结算

除依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，工程建设中不得收取其他保证金，不得将保证金限定为现金；保证金收取比例应当符合国家有关规定；保证期限届满后，应当及时对保证金进行核实和结算。

3 明确迟延支付责任

规定机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当按照合同约定和《条例》规定的利率标准支付逾期利息。对拒绝或者迟延支付中小企业款项的机关、事业单位，将会在公务消费、办公用房、经费安排等方面受到限制。

相关法律规范：

《保障中小企业款项支付条例》

第十条机关、事业单位和大型企业使用商业汇票等非现金支付方式支付中小企业款项的，应当在合同中作出明确、合理约定，不得强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式，不得利用商业汇票等非现金支付方式变相延长付款期限。

第十一条机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

第十二条除依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，工程建设中不得收取其他保证金。保证金的收取比例应当符合国家有关规定。

机关、事业单位和大型企业不得将保证金限定为现金。中小企业以金融机构保函提供保证的，机关、事业单位和大型企业应当接受。

机关、事业单位和大型企业应当按照合同约定，在保证期限届满后及时与中小企业对收取的保证金进行核实和结算。

第十三条机关、事业单位和大型企业不得以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项。

（四）加强信用监督、失信惩戒，将支付中小企业欠款情况纳入营商环境监督评价体系

1 建立支付信息披露制度

《条例》规定机关、事业单位、大型企业在规定时限内将逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息向社会公开或者公示。

2 建立投诉处理和失信惩戒制度

省级以上人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门应当受理和处理拒绝或者迟延支付中小企业款项相关投诉；机关、事业单位和大型企业不履行及时支付中小企业款项义务，情节严重的，其失信信息将被纳入全国信用信息共享平台，并将相关涉企信息通过企业信用信息公示系统向社会公示，依法实施失信惩戒。

3 建立监督评价机制

审计机关依法对机关、事业单位和国有大型企业支付中小企业款项情况实施审计监督；省级以上人民政府建立督查制度，对及时支付中小企业款项工作进行监督检查；国家依法开展中小企业发展环境评估和营商环境评价时，应当将及时支付中小企业款项工作情况纳入评估和评价内容。

相关法律规范：

《保障中小企业款项支付条例》

第十六条机关、事业单位应当于每年3月31日前将上一年度逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息通过网站、报刊等便于公众知晓的方式公开。

大型企业应当将逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息纳入企业年度报告，通过企业信用信息公示系统向社会公示。

第十七条省级以上人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门应当建立便利畅通的渠道，受理对机关、事业单位和大型企业拒绝或者迟延支付中小企业款项的投诉。

受理投诉部门应当按照“属地管理、分级负责，谁主管谁负责”的原则，及时将投诉转交有关部门、地方人民政府处理，有关部门、地方人民政府应当依法及时处理，并将处理结果告知投诉人，同时反馈受理投诉部门。

机关、事业单位和大型企业不履行及时支付中小企业款项义务，情节严重的，受理投诉部门可以依法依规将其失信信息纳入全国信用信息共享平台，并将相关涉企信息通过企业信用信息公示系统向社会公示，依法实施失信惩戒。

第二十一条省级以上人民政府建立督查制度，对及时支付中小企业款项工作进行监督检查。

第二十二条国家依法开展中小企业发展环境评估和营商环境评价时，应当将及时支付中小企业款项工作情况纳入评估和评价内容。

（五）加大对违规拖欠中小企业欠款的惩戒

1、对机关、事业单位存在以下八类违规行为的，包括：

（1）未在规定的期限内支付中小企业货物、工程、服务款项；

（2）拖延检验、验收；

（3）强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式，或者利用商业汇票等非现金支付方式变相延长付款期限；

（4）没有法律、行政法规依据或者合同约定，要求以审计机关的审计结果作为结算依据；

（5）违法收取保证金，拒绝接受中小企业提供的金融机构保函，或者不及时与中小企业对保证金进行核实、结算；

（6）以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项；

（7）未按照规定公开逾期尚未支付中小企业款项信息；

（8）对投诉人进行恐吓、打击报复。

由上级机关、主管部门责令改正，拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

国有大型企业没有约定或者法定依据，要求以审计机关的审计结果作为结算依据的，经主管部门责令改正不改的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

2、机关、事业单位使用财政资金从中小企业采购货物、工程、服务，未按照批准的预算执行，或者要求施工单位对政府投资项目垫资建设的，依法追究责任。

3、大型企业未按照规定在企业年度报告中公示逾期尚未支付中小企业款项信息或者隐瞒真实情况、弄虚作假的，市场监督管理部门依法处理。

相关法律规范：

《保障中小企业款项支付条例》

第二十六条机关、事业单位有下列情形之一的，依照法律、行政法规和国家有关规定追究责任：

（一）使用财政资金从中小企业采购货物、工程、服务，未按照批准的预算执行；

（二）要求施工单位对政府投资项目垫资建设。

第二十七条大型企业违反本条例，未按照规定在企业年度报告中公示逾期尚未支付中小企业款项信息或者隐瞒真实情况、弄虚作假的，由市场监督管理部门依法处理。

国有大型企业没有合同约定或者法律、行政法规依据，要求以审计机关的审计结果作为结算依据的，由其主管部门责令改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

四、《条例》提供的清欠新路径及其运用

徒法不足以自行。《条例》的实施能否产生督促机关、事业单位、大型企业清偿中小企业欠款的预期效果，关键在于执行。从维护中小企业权益角度讲，关键在于能否合理运用《条例》提供的利器。我们从实务角度规划以下几个工具供中小企业参考使用。

1、谈判、投标、签约时的主体地位声明

中小企业在与机关、事业单位和国有大型企业谈判、投标、签约时，应以书面形式声明其属于中小企业的市场主体地位。如果签署对方提供的格式合同，则应坚持以补充协议、书面告知函或声明等形式将该主体地位声明的证据固定。

相关法律规范：

《保障中小企业款项支付条例》

第三条第二款 中小企业、大型企业依合同订立时的企业规模类型确定。中小企业与机关、事业单位、大型企业订立合同时，应当主动告知其属于中小企业。

2、投标、签约时的特别约定

中小企业在投标、签约时，对以下行为要明确拒绝：

付款期限超过60日的；要求垫资建设政府投资项目的；约定不合理的检验或者验收期限；拒不约定检验届满期限；以3个月以上的商业汇票支付款项的；以审计机关的审计结果作为结算依据的；不接受现金以外的其他形式保证金的；工程建设中收取其他保证金；超比例收取保证金的。

如有相关机关、事业单位、大型企业违规设定前述招投标条件或合同条款的，应留存证据，可以对相关违规行为以书面形式进行警示，对违反条例的招标行为，还可以进行举报。

签约时，中小企业可以在合同中补充约定在应收账款担保贷款、签订保理合同时，机关、事业单位和大型企业应在其提出申请起30日内配合出具债权证明。同时，在合同中对逾期付款应付利息应做明确约定。

相关法律规范：

《保障中小企业款项支付条例》

第十四条中小企业以应收账款担保融资的，机关、事业单位和大型企业应当自中小企业提出确权请求之日起30日内确认债权债务关系，支持中小企业融资。

第十五条机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息。双方对逾期利息的利率有约定的，约定利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率；未作约定的，按照每日利率万分之五支付逾期利息。

3、履约中的工作函

对机关、事业单位、大型企业在履约过程中的违法违规行为，中小企业一方面要注意留存证据，另一方面，要发出书面工作函，指出其违法违规行为、可能面临的法律后果，并且明确提出要求其纠正违法行为的合理诉求。

4、对严重违规违约行为的警示函或律师函

对机关、事业单位、大型企业严重违约违规，拖欠款项的，中小企业应当在第一时间发出催款函或警示函，提出关于支付货款的要求，指出违约行为的违法性，指定付款的最后期限，声明将要采取的维权措施，包括向其上级机关、主管部门、省级以上人民政府负责中小企业促进工作的综合管理部门投诉、举报，直至起诉等。笔者曾代理客户以律师函形式成功催回3000多万元欠款。

5、巧用违反《条例》的惩戒措施

如上所述，机关、事业单位、大型企业违反条例的，不但面临失信惩戒，被纳入中国企业信用信息公示系统、信用中国等平台中的黑名单，还可能面临政务处分。根据2020年7月1日实施的《中华人民共和国公职人员政务处分法》，监察机关对违法公职人员进行政务处分。因此，对违反《条例》的行为，接受投诉举报的机关不仅包括机关、事业单位、大型企业的上级机关、主管部门、省级以上人民政府负责中小企业促进工作综合管理部门，还包括监察机关，但是，要把握好尺度。毕竟投诉举报只是手段，追偿欠款才是根本目的。中小企业可以巧用《条例》规定信用监督和惩戒措施，与欠款机关、事业单位、大型企业协商，在可接受的延长付款期条件下，达成最优的付款方案及时回款。

《条例》为中小企业开辟了一条非诉讼方式清理欠款的路径，有效利用好以上几个工具，还可以大大节省清欠成本。

相关法律规范：

《中华人民共和国公职人员政务处分法》

第三条监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。

公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分。

监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。

第三十二条有下列行为之一的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除：

……

（三）对依法行使批评、申诉、控告、检举等权利的行为进行压制或者打击报复的。

结语

国家为了解决中小企业欠款问题进行特别立法，力度不可谓不大，我们相信，这是建立诚信政府、改善营商环境、构建法治社会的重要布局，也是以清理机关、事业单位、大型企业对中小企业的欠款为契机，对中小企业的一次变相金融支持。中小企业们，2020年9月1日，乘东风，赶快追回你们的欠款。

相关回顾链接

★ 中银原创 | 关于《中华人民共和国退役军人保障法（草案）》的意见、建议及相关法律问题的解读（上）

★ 中银原创 | 关于《中华人民共和国退役军人保障法（草案）》的意见、建议及相关法律问题的解读（下）